劳动和社会保障部


关于贯彻劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要的通知

劳社部发〔2006〕38号



各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅(局)：

《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》(以下简称《规划》)已由国务院正式批转发布，这是劳动保障工作历史上第一个由国务院批转发布实施的中长期专项规划。为切实做好《国务院批转劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要的通知》(国发〔2006〕35号)精神的学习宣传和贯彻落实工作，进一步推动劳动保障事业全面协调可持续发展，现就有关事项通知如下：

一、充分认识《规划》的重大意义，认真学习领会精神实质

《规划》是国民经济社会发展规划的重要组成部分，是指导当前和今后一个时期劳动保障工作的纲领性文件。各级劳动保障部门要认真学习、深刻领会《规划》精神，充分认识其对于促进劳动保障事业发展的重要意义。通过学习，将全系统干部的思想和行动统一到实现《规划》提出的目标任务上来，增强做好劳动保障工作的责任感和使命感，加快推进就业培训、社会保障、劳动关系和法制建设等各项工作，促进劳动保障事业健康协调有序发展。

二、结合本地区实际，抓紧研究制定贯彻落实《规划》的实施方案

各级劳动保障部门要将贯彻落实《规划》与学习贯彻十六届六中全会精神紧密结合，把《规划》内容纳入本地区“十一五”规划，做好本地规划与国家《规划》的衔接。要结合本地实际，抓紧完成本地规划的编制报审工作，争取尽快出台，本地规划一经审批发布，即报我部备案。要结合本地规划和国家《规划》，抓紧制定落实规划的具体实施方案，分解目标任务，明确分工、进度、责任人和保障条件，并于今年12月31日前将实施方案报我部。

三、积极落实《规划》项目和资金，强化保障支撑条件

各级劳动保障部门要积极争取发展改革、财政部门对《规划》落实的资金支持，加强资金管理，提高资金使用效率，逐步建立与劳动保障工作目标相适应的资金投入机制，重点加大对劳动力技能培训、促进就业、社会保障、劳动监察和劳动保障基础能力建设的资金投入。要有计划、有步骤地推进“十一五”期间劳动保障领域的重点工程和项目建设。部里将对列入国家总体规划的重点工程和项目的实施进行统筹安排。各级劳动保障部门一方面要按照部里的统一部署，做好相关项目的研究论证实施工作，结合本地实际，认真开展《规划》重点工程项目的可行性研究，明确项目实施目标，科学设计项目内容，准确测算资金需求，制定有效的项目管理评估措施，主动与本地发展改革、财政等部门协调，争取立项和资金支持。另一方面，要抓紧实施在建工程项目，加强项目管理和评估，确保项目进度和质量，推动项目应用，充分发挥项目在保障规划落实，促进事业发展和服务社会公众上的积极作用。

四、建立健全规划实施机制，切实发挥规划的导向作用

各级劳动保障部门要加强统筹协调，做到制度、政策、措施相协调，任务、人员、机构、资金相配套，定量定性目标相结合，建立规划制定、评估检查、跟踪分析、规划协调、合理修订的规划实施机制。要将纳入国家总体规划的城镇新增就业人数、城镇登记失业率、转移农业劳动力、城镇基本养老保险参保人数指标，特别是作为约束性指标的城镇基本养老保险参保人数，纳入本地区经济社会发展规划，将《规划》中的各项量化指标列入劳动保障事业发展年度计划，层层分解落实并列入政府绩效考核体系。要充分利用统计数据和调查数据信息，建立季度、半年和全年的劳动保障事业发展形势分析制度，加强对规划实施效果的评估和跟踪分析。2008年，我部将对《规划》实施情况进行中期评估。

五、不断探索改进规划工作，进一步加强劳动保障规划基础管理

各级劳动保障部门要进一步改进规划工作，认真总结规划工作经验，提高规划的协调性和可操作性，增强规划实施监督的有效性，更好地发挥规划引导和调控作用；抓紧研究规范规划工作的管理办法，加快推进劳动保障规划管理法制建设。要加强规划基础建设工作，充分利用计算机网络等技术手段，跟踪国民经济社会发展的进展信息，逐步建立劳动保障事业发展规划数据库和规划台帐，同时加快改革劳动保障规划指标体系。要加强劳动保障事业发展重大问题研究，做好规划前期、中期和后期的基础研究工作，提高规划的科学性和指导性。

六、广泛开展《规划》宣传，为规划实施营造良好的环境

各级劳动保障部门要把宣传工作作为贯彻落实《规划》精神的一项重要工作抓紧抓好，按照部里即将下发的宣传提纲统一宣传口径，充分利用报刊、网络等多种媒体，采用专栏文章、编印宣传手册等多种形式，主动地向党委政府、有关部门和全社会，特别是向企事业单位和广大劳动者广泛宣传，通俗易懂地阐释“十一五”时期劳动保障事业发展的指导思想、目标任务和政策措施，争取各方面对劳动保障事业发展的理解和支持，为规划的实施营造良好的社会氛围。

七、切实加强《规划》落实的组织领导，增强部门协调和配合

各级劳动保障部门要在地方党委政府统一领导下，发挥发展改革部门宏观指导、劳动保障部门统筹协调的职能，加强与财政、统计、民政、卫生等相关部门的协调，积极探索建立部门联动工作机制。要成立落实《规划》的协调小组，建立规划工作目标责任制，做到目标明确、责任到人，各有关部门按照职责分工，认真履行职责，加强协调配合，形成统一领导、分工协作的工作机制，共同做好《规划》落实工作。



劳动和社会保障部

二○○六年十月二十六日




中国国企两权分离为何失灵？

李华振 刘卫华


本文原载《人民日报·中国经济快讯》2003年第37期


改革开放以来的20多年里，中国的国企改革一直沿着“所有权与经营权分离”的方向进行，从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究，都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明：两权分离并没有取得预期的效果。进入21世纪以来的3年里，中国经济出人意料地“状态不佳”起来，——中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的一次瓶颈期！
这次瓶颈从表面上看，表现在两个方面：一是上市公司的“集体地震”，丑闻不断，败绩连连；二是国有企业的“批量滑坡”，相继陷入困境。由于我国目前的上市公司绝大多数都是国企改制而成，因此，可以认为：以上两个方面的深层都是相同的，即20多年一直没有得到解决的历史遗留问题——国企之病——终于在我国加入WTO之后、在我国即将进入市场经济的更高阶段的前夕，象积蓄已久的火山一样不可按捺地喷发了。
20多年的国企两权分离之改革，并没有象乐观的经济学家预计的那样带领中国驶入美好的经济新海域，却时常撞向冰山。这令我们不得不反思：中国国企的真正症结何在？是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？
科斯定理表明，作为市场经济条件下的“理性经济人”，人们在进行某一项行为之前，会计算自己的效益，计算自己的投入产出。达到某一目标的方法有多个，人们会从中选择对“自己”（而不是对自己所在的组织）最有利的方法。在国有企业里，人们的个人利益及目标常常与组织（即国企）的利益及目标不致、相背离，在这些情况下，国企的利益对于主管官员及经营者而言，只不过是一种“外部性”因素；而他们自己的利益则是一种“内部化”因素。科斯定理深刻地揭示出：理性经济人只会积极关心内部化因素，而不会积极关心外部性因素。如此，便不难理解国企的真正症结之所在。
我国长期以来所进行的国企两权分离之改革，仅仅是廓清了政府与国企之间的关系，而没有理顺主管官员及经营者与政府及国企之间的关系。毫无疑问，政府与国企，二者都是组织机构而非自然人，只不过一个是“大”组织机构、一个是“小”组织机构。社会学表明，组织机构本身是没有生命、没有意志的，它不能象自然人那样去进行思考决策，所以，政府与国企都不能“直接”维护自身的利益。归根结底，还必须由主管官员和经营者“代理（代表）”政府及国企来进行决策。在“代理”的过程中，主管官员和经营者就会在外部性因素（即政府及国企利益）和内部化因素（即他们自己的利益）之中，关心后者而牺牲前者。
所以，司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题组负责人、我国经济法专家刘大洪指出：国企的真正症结在于它没有解决好“自然人”（即主管官员和经营者）与“组织机构”（即政府和国企）之间的利害关系问题，没有在“自然人”与“组织机构”之间搭建出一套行之有效的企业治理结构（包括外部结构和内部结构），没有使二者的外部性与内部化相趋同。两权分离之改革，仅仅在这个大的组织机构（即政府）与那个小的组织机构（即国企）之间进行，而没有深入到自然人与组织机构之间的关系之深层。
为了使中国具备“淮南”的气候及土壤，以便于“桔树”在中国真正结出“桔”而非“枳”，一些人主张中国国企迅速、彻底、全面进行私有化产权运动。但是，中国国情又要求私有化产权运动必须慎行、缓行。在这种两难处境下，“虚拟私有化”倒不失为一种新出路。我国经济法专家刘大洪指出，传统的公有化之所以缺乏活力，是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权，薪酬僵死，国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权，于是就产生了两种后果：一种是营私舞弊，“积极地搞垮国企”；另一种是虽然不侵吞国资，但丧失经营热情，碌碌无为，“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲，正是由于这个原因，使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。
西方的私有化是一种“实在的私有化”，是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题，能孵生出当今发达的市场经济，但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则，它不适于目前的中国国情。西方的实在私有化，其精髓之处并不在于私有，而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态，使企业向“好的方向”发展，最终，也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以，只要能找到一个（些）胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业，就能使企业充满活力。在国有制的基础上，允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份，使他们也成为国企的股东。根据科斯定理，一旦外部性实现了内部化，就能激励他们关心国企的经营状况，最终，他们获得了丰厚私利，国企也得到了良好发展，国有资产也实现了保值、增值。
与“实在私有化”相应，“虚拟私有化”在本质上并不是私有化，仍是公有化（或国有化），形象点说，它是“披着私有化外衣的公有化”。这种做法中，私人股份是从国有股份中派生出来的，整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股，是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化，但同样能实现其精髓（即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况），因而，可以称之为虚拟私有化。
除了对“经营者代理环节”进行虚拟私有化改革之外，还必须对国企“所有者代理环节”进行同样的改革。方法是：改革旧有的国有资产管理模式，不再搞分散式管理，而是由专门的统一的部门来管理，该部门实行委员会制，每个官员（委员）都分别负责一个或几个国企，并拥有其所负责的国企的一定股份，这样，把主管官员的外部性也内部化了，他们也象经营者一样成了国企的私人股东，为了自身的股权利益，他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时，通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任，从民事责任到行政责任、直至刑事责任。
这样，在两个环节上都进行虚拟私有化改革，就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”，通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终，虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。这种措施从表面上看，是使一部分国有资产“流失”到了私人手中，但只要能有效解决国企的顽疾，这点代价是值得的，也是必须的。用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩，这根本不是国资流失，而是增值。相反，如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜，那才是真正地对国资不负责任。



出处：本文原载《人民日报·中国经济快讯》2003年第37期