甘肃省人大常委会


甘肃省自然保护区管理条例
甘肃省人民代表大会常务委员会


《甘肃省自然保护区管理条例》已于1999年9月26日甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，现予公布，自公布之日起施行。


第一条 为加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，根据《中华人民共和国自然保护区条例》及有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 凡在本省行政区域内建设和管理自然保护区，必须遵守本条例。
第三条 自然保护区的建设与管理应坚持全面规划、依法保护、科学管理、合理利用、持续发展的原则。
第四条 县级以上人民政府应当认真贯彻国家法律、法规，加强对自然保护区工作的领导，采取有利于发展自然保护区的政策和措施，将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划。
第五条 自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。
县级以上人民政府环境保护行政主管部门是自然保护区的综合管理部门；林业、农业、水利、文化、建设、地质矿产等行政主管部门是分部门管理自然保护区的行政主管部门。
经批准建立的自然保护区应当设立管理机构，负责自然保护区的具体管理工作。
第六条 综合管理部门的主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；
（二）会同有关部门拟订本行政区域自然保护区的发展规划；
（三）组织自然保护区的建立、晋级评审和报批；
（四）对自然保护区的建立、建设和管理工作进行协调、监督、检查；
（五）会同有关部门开展科学研究工作；
（六）组织查处违反有关环境保护法律、法规的行为；
（七）管理其主管的自然保护区。
第七条 有关行政主管部门的主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；
（二）负责主管的自然保护区的规划、建设和管理工作；
（三）在自然保护区设立专门的管理机构，配备与自然保护区管理工作相适应的专业技术人员和保护管理人员；
（四）制定保护和管理措施；
（五）监督、检查其主管的自然保护区的管理工作；
（六）组织开展科学研究工作；
（七）依法组织查处破坏、侵占自然保护区的违法行为。
第八条 自然保护区管理机构的主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；
（二）制定各项管理制度，并组织实施；
（三）调查自然资源并建立档案，组织环境与资源监测，保护自然环境和自然资源；
（四）组织或者协助有关部门开展科学研究工作；
（五）进行自然保护的宣传教育；
（六）负责自然保护区界标的竖立和管理；
第九条 自然保护区所在地人民政府可以会同自然保护区管理机构和有关村民委员会、单位，组成保护协调组织，开展宣传教育、订立保护公约、协调各方关系等，共同保护自然保护区内的自然环境和自然资源。
第十条 凡具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：
（一）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域；
（二）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；
（三）具有特殊保护价值的湿地、水域、森林、草原、荒漠等；
（四）具有重大科学文化价值的地质构造、溶洞、化石分布区、冰川、温泉等自然遗迹；
（五）需要予以特殊保护的其他自然区域。
第十一条 自然保护区分为国家级，省级、州、市（地区）级和县、市（区）级。
国家级自然保护区，按国务院有关规定管理。
省级，州、市（地区）级，县、市（区）级自然保护区由同级人民政府或者所在地人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。
第十二条 建立自然保护区，按下列管理程序申报：
（一）建立国家级自然保护区，由自然保护区所在地的州、市人民政府（地区行署）或者省人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经省自然保护区评审委员会评审后，由省环境保护行政主管部门提出申报建议，报省人民政府，由省人民政府向国务院申报。
（二）建立省级，州、市（地区）级自然保护区，由自然保护区所在地的州、市人民政府（地区行署）或者省人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经省自然保护区评审委员会评审后，由省环境保护行政主管部门进行协调，并提出审批建议，报省人民政府批准，并报国务院
有关部门备案。
（三）建立县、市（区）级自然保护区，由自然保护区所在地的县、市（区）人民政府提出申请，经州、市人民政府（地区行署）审核同意后，依照省级，州、市（地区）级自然保护区的建立程序办理。
第十三条 跨行政区域自然保护区的建立，由有关行政区域人民政府协商一致后，共同提出申请，按本条例第十二条规定的程序报批。
第十四条 建立自然保护区应当注意保护对象的完整性和划定范围的适度性，并妥善处理与当地经济建设和群众生产、生活的关系。
第十五条 自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。
自然保护区的性质、范围、界线和隶属关系一经确定，任何单位和个人不得随意改变。
第十六条 自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。
核心区禁止任何单位和个人进入。因科学研究确需进入的，应当经省级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。核心区内原有居民应当由自然保护区所在地的县级以上人民政府有计划地迁出，并予以妥善安置。
缓冲区禁止开展旅游和生产经营活动。经自然保护区管理机构批准可以进入缓冲区从事科学研究、教学实习和标本采集活动。
实验区内，经自然保护区管理机构批准，可以从事科学试验、教学实习、标本采集、考察等活动；经省人民政府有关自然保护区行政主管部门批准可以开展驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。
自然保护区不宜分区的，依照核心区或者缓冲区的规定管理。
第十七条 自然保护区内的居民应遵守自然保护区的有关规定，在不破坏环境资源的前提下可以在实验区划定的区域内从事生产、生活活动，并应当协助管理机构做好自然保护工作。
第十八条 在省级，州、市（地区）级和县、市（区）级自然保护区实验区开展参观旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，报省人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。
在自然保护区实验区开展参观旅游活动，自然保护区管理机构必须严格管理，并采取有力措施防止破坏自然环境和自然资源。
第十九条 国内外团体、各类经济组织和个人，可以在自然保护区实验区内进行与保护环境资源有关的投资建设，并享受有关优惠政策。从事投资建设活动必须由自然保护区管理机构审核，并按有关规定报国务院或者省人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。
第二十条 在自然保护区外围地带建设的项目不得损害自然保护区内的环境质量。
第二十一条 在自然保护区内禁止下列行为：
（一）砍伐、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙、取土等活动，但法律、法规另有规定的除外；
（二）倾倒废弃物；
（三）排放污水。
第二十二条 自然保护区的建设和管理经费来源：
（一）各级财政预算拨款；
（二）引进的资金；
（三）国内外团体、个人捐赠；
（四）自然保护区管理机构组织开展参观旅游等活动的收益；
（五）依法收取的保护管理费；
（六）其他收入。
第二十三条 公民、法人和其他组织都有保护自然保护区自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。
对保护、建设和管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰奖励。
第二十四条 违反本条例第十八条规定的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令限期改正，对直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第二十五条 违反本条例第二十条规定的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门会同有关自然保护区行政主管部门责令限期改正，并依照有关法律、法规的规定给予处罚。
第二十六条 违反本条例第二十一条第（一）项规定的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，处以300元以上10000元以下的罚
款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 违反本条例第二十一条第（二）、（三）项规定的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构责令停止违法行为，限期改正，并处以300元以上10000元以下的罚款。
第二十八条 国家公务人员、自然保护区管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，致使自然保护区环境资源遭到破坏，情节较轻的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 本条例实施中的具体应用问题，由省环境保护行政主管部门负责解释。
第三十条 本条例自公布之日起施行。



1999年9月26日
《合同法》与情事变更

张照东 郭小东


【内容摘要】 本文对统一合同法制定过程中的各种情事变更条款进行分析，评价其长短得失，探讨了情事变更制度未被新《合同法》所采纳的原因，分析了《合同法》施行后情事变更问题的处理方案，展望了情事变更立法的前景。
【关键词】 情事变更 合同法
【作者简介】 张照东，郭小东，福建厦门大道之行律师事务所律师。地址：福建厦门湖滨北路振兴大厦六楼，邮编：361012，电子邮箱：falv@8848.net。

一、合同法统一化进程
在1999年之前，中国的合同法律制度存在的严重问题是：三个合同法各自规范不同的关系和领域，相互之间存在不一致和不协调，且法律规定过分原则，可操作性不够，社会生活中还有许多合同缺乏法律规定。因此，自1992年中国政府确定以建立社会主义市场经济体制为改革的目标以来，在现行民法通则和三个合同法的基础上，制定一部统一的、较为完备的、现代化的合同法，就成为建立和完善社会主义市场经济法律体系的一项重要任务。1
自从全国人大常委会法工委委托部分学者2提出《中国合同法立法方案》后，前后一共出台了五个草案：1995年1月统一合同法建议草案(第一稿)、1995年10月统一合同法草案试拟稿(第二稿)、1996年6月统一合同法草案试拟稿(第三稿)、1997年5月统一合同法草案征求专家意见稿(第四稿)、1998年9月统一合同法草案征求全民意见稿（第五稿）。在此基础上，九届人大二次会议于1999年3月15日正式通过了《中华人民共和国合同法》，同日公布并于同年10月1日起施行。
二、统一合同法草案之情事变更条款评析
1、统一合同法第三稿第55条评析
在统一合同法起草过程中，建议草案并未规定情事变更制度。考虑到上审判实践已有适用情事变更制度的案件，因此认为有必要对此予以确认并加以规定，这就是第三稿第四章第55条：“合同生效后，因当事人以外的原因发生情事变更，致使履行合同将对一方当事人显失公平的，该当事人可以要求另一方就合同的内容重新协商，协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁委员会变更或者解除合同。”本条立法存在的缺陷在于：
（1）将情事变更发生的时间界定为“合同生效后”，这就在适用期间上存在一个漏洞：如果情事变更是发生在合同有效成立后、生效前，并且对合同的履行产生重大的影响，此时能否主张情事变更制度的适用呢?如果可以，显然与“合同生效后”的起始时间相矛盾；如果不能，在这种情况下如何对受情事变更不利影响的当事人予以救济?
（2）以“当事人以外的原因”来概括情事变更的本质不够严密。当事人以外的原因，不仅是指情事变更，还包括不可抗力和意外事件等。另一方面，在情事变更对合同的影响程度上又未作规定。这就难以区分情事变更制度与相关概念的区别，在司法实践中导致情事变更制度的滥用。
（3）以“显失公平”表述情事变更对合同履行造成的不公平后果，容易与可撤销民事法律行为中的显失公平制度相混淆，不如“双方利益关系的严重失衡”或“双方均衡的根本改变”来得恰当。
2、统一合同法第四稿第52条评析
征求专家意见稿对此作了改动，这就是第四稿第四章第52条：“除不可抗力外，因当事人不能预见、不能避免的客观情事发生重大变化，致使履行合同将对一方当事人显失公平的，该当事人可以请求人民法院或者仲裁委员会变更或解除合同。”
与第三稿相比，本条立法的成功之处在于：
（1）明确区分了不可抗力和情事变更。
（2）以“因当事人不能预见、不能避免的客观情事”取代“因当事人以外的原因”，进一步明确揭示了情事变更的本质特征，而且以“发生重大变化”取代“发生情事变更”，明确要求该事件对合同履行影响的严重程度，有利于科学认定情事变更情形，严格掌握情事变更制度的适用。
（3）增加关于重新协商的规定，体现了合同法鼓励交易的基本原则，也体现了当事人意思自治的私法精神。这一规定显然是参考《国际商事合同通则》(Principles of International Commercial Contracts，简称PICC)第6.2.3条关于再交涉义务的规定，是中国合同法尊重国际条约和惯例的表现，有利于与国际市场接轨。
（4）明确规定当事人的权利性质为请求权而非形成权，即受情事变更不利影响的当事人变更或解除合同的要求须经对方同意或经法院仲裁机构裁决方可实现，有利于防止当事人权利的滥用。
本条立法的不足之处是：
（1）与第三稿一样的“显失公平”问题。
（2）取消了“合同生效后”的规定，但又未对其重新进行界定，回避了情事变更发生的起始时间问题，不利于对情事变更制度适用期间的认定。
（3）增加了再交涉的规定，但未规定违反这一义务的法律后果，不利于敦促双方善意履行该项义务。
3、统一合同法第五稿第77条评析
在征求专家意见的基础之上，征求全民意见稿对此又作了修改，这就是第五稿第四章第77条：“由于国家经济政策、社会经济等客观情势发生巨大变化，致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害，而且这种变化是当事人在订立合同时不能预见而且不能克服的，该当事人可以要求对方就合同的内容重新协商；协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。”
与第四稿相比，本条立法的成功之处在于：
（1）虽未采取“除不可抗力外”之类的措辞，但“致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害”同样足以将情事变更和不可抗力区别开来，因为导致不可抗力的履行不能被排除在这一表述之外。
（2）不再采用“显失公平”的提法，避免与可撤销民事法律行为中的显失公平制度相混淆。
（3）“致使履行合同将对一方当事人没有意义”超出了大陆法系情事变更制度中的履行艰难的范畴，与合同目的落空的含义相近，显然是参考英美法系合同挫折主义中的目的落空，这是中国合同法借鉴和吸收两大法系成功立法的表现。
本条立法的不足之处是：
（1）国家经济政策的变化是否会引起情事变更值得探讨。一般而言，政策只是指引行为方向而未规定具体行为规则，也不象法律法规那样明确规定相应的责任，难以对当事人产生直接影响，不会直接引起情事变更。当然，为贯彻落实国家经济政策，政府发布行政命令或颁布法规规章有可能出现情事变更问题，但此时情况已经有所不同，与其说是政策的变化引起了情事变更，不如说是政府干预或法律变动引起了情事变更。
（2）“巨大变化”用语不够准确。客观情事的变化在什么情况下会导致合同的情事变更，取决于这种变化对合同的影响程度，必须是对合同产生了根本性影响才足以构成合同法上的情事变更。“巨大变化”只是一般用语，不足以表明客观情事的变化对合同产生的重大影响，建议以“根本变化”取代之。因为是否为根本性变化，必须结合案件具体情况来判断，只有这种变化造成了当事人根据合同不必承担的重大损害，才称得上是根本性的，而客观情事巨大变化有时尚不能产生这种影响。因此，“根本性变化”的程度比“巨大变化”来得高，更能体现对情事变更制度从严掌握、谨慎适用的要求。
（3）“致使合同将对一方当事人……造成重大损害”应该是指传统意义上的情事变更情形，即若维持合同原有效力将导致双方当事人利益关系的严重失衡（或双方均衡的根本改变），这是本来意义上的履行艰难，但草案的上述规定却未能充分体现出因履行艰难导致情事变更的本质特征，建议以“致使合同的履行将变得艰难或不必要”取代之。
（4）与第四稿一样回避了情事变更发生的起始时间问题，不利于对情事变更制度适用期间的认定，建议增加规定：“在合同有效成立后、履行完毕前”。
（5）与第四稿一样未规定违反再交涉义务的法律后果，不利于敦促双方善意履行该项义务，《欧洲合同法原则》(Principles of European Contract Law，简称PECL)第6.111条关于情事变更的法律后果中规定：“……（3）两当事人在合理的期间内未能达成合意的场合下，法院可以作如下处置：……C、法院无论在何种场合下，均可对因一方当事人不诚实地拒绝交涉或退出交涉而使对方蒙受的损失，认定损害赔偿。”这一规定，值得我国借鉴。

三、情事变更制度未被新《合同法》采纳的原因
1999年3月15日，九届人大二次会议正式通过了《中华人民共和国合同法》。根据全国人大法律委员会《关于合同法草案审议结果的报告》：“……三、关于情势变更制度。这是一个很复杂的问题，在合同法起草过程中，就有不同意见。这次大会审议，不少代表提出，根据现有的经验，对情势变更难以作出科学的界定，而且和商业风险的界限也难以划清，执行时更难以操作，实际上只有在非常特殊的情况下才能适用情势变更制度，现在在合同法中作出规定条件尚不成熟。法律委员会经过反复研究，建议对此不作规定。……”3因此，统一合同法没有对情事变更制度作出规定。
从审议报告来分析，情事变更制度之所以未被立法所采纳，主要是基于我国现实生活中的经济状况和司法环境的顾虑：由于现实生活中存在着种种难以预测的市场因素的变动，经济上的商业风险无处不在，它往往与合同履行过程中的情事变更交织在一起，而二者的区别仅在于量和质的界限，这就使得正常的商业风险与情事变更的关系难以划清。另一方面，由于不可抗力的客观表现在一定程度上与情事变更以同样的事实原因出现，某一事件既可能引起不可抗力，也可能构成情事变更，二者的区别取决于其对合同履行的影响程度，这种重叠性使得不可抗力与情事变更的关系也难以划清，这就产生了如何科学界定情事变更的问题。由此，又会引发人们的另一种担心，即担心不轨法官在断案时利用情事变更制度任意解释法律，使这一制度实施起来负效应大于正效应。
四、错位的“合同目的落空”
我国新《合同法》（1999年）第94条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；……”合同目的落空原本是英美法系中的一个概念，是合同挫折的情形之一。在大陆法系中，与英美法系合同挫折主义相对应的概念是情事变更制度。因此，要深入分析《合同法》的该项规定，首先要追溯合同目的落空的来源和含义，其次要摆正合同挫折主义与情事变更制度的关系，还要划定不可抗力与情事变更的界限，才能正确地评析这一立法得失。
1、合同目的落空与合同挫折
合同目的落空(Frustration of Purpose)是指合同当事人订立合同的目的在履行过程中消灭了，履行合同成了多余的事。英国法院在1903年的克雷尔诉亨利案(Krell V. Henry)，最早确立了目的落空导致合同受挫理论。英国法院在一系列的加冕典礼案中认为，观看加冕典礼是当事人租赁房屋的目的，这构成了合同存在的基础。在典礼因意外被取消，尽管履行房屋租赁合同并非不可能，只是当事人订立合同的目的已经落空了，再要求其履行已变得没有意义，因此可以认定合同遭受挫折了。英国的目的落空理论虽然没有被美国《统一商法典》（Uniform Commercial Code,U.C.C.）所采纳，却得到两次《合同法重述》的认可，4也为美国法院广泛地接受。
合同目的落空理论的核心是订立合同的主要目的(principal purpose)实质性地落空了(substantially frustrated)，因此探明双方当事人订立合同的真正目的就显得意义重大了。一般情况下，合同当事人并不关心对方订立合同的目的何在，所以若非双方在合同中写明缔约目的，或一方对对方所说的缔约目的没有异议，或主张目的落空者能就此提出证明，或者合同本身的有关情况足以表明该目的的存在，以目的落空主张合同受挫的请求是难以获得法院支持的。