交通部


关于贯彻执行《总会计师条例》意见的通知
1992年11月27日，交通部

部属各单位：
根据国务院一九九○年十二月三十一日第72号令发布的《总会计师条例》及财政部、国家教委等部委的有关规定，结合我部情况，为确立总会计师的职权和地位，发挥总会计师在加强经济管理，提高经济效益中的作用，特提出贯彻执行《总会计师条例》的实施意见如下：
一、设置总会计师的要求
（一）部属大、中型企业要按规定设置总会计师，部属主要科研、院校等主要事业单位均按规定设置总会计师。部属大、中型企业所属的二级企业参照上述要求配备。暂没条件设置总会计师的单位，要积极采取措施，选拔和培养总会计师，要尽快配备。
（二）总会计师是单位行政领导成员，协助单位主要行政领导工作，直接对单位主要行政领导人负责。
（三）凡设置总会计师的单位，在行政领导成员中，不再设置与总会计师职权重叠的副职。
（四）按规定设置总会计师的主要企业单位确因工作需要设置副总会计师作为总会计师的助手，在任免前，须经部财会司审核同意后，呈报单位方可任免。
（五）抓好总会计师岗位培训，凡设置总会计师的部属企、事业单位要把总会计师岗位培训工作纳入在职人员培训规划。同时有计划地培养总会计师的后备人才，做到人才培训，人才任用统筹规划，落到实处。
总会计师的职权受国家的法律保护。凡设置总会计师的企、事业单位主要行政领导要支持总会计师行使职权，充分发挥总会计师的作用。
二、总会计师的职责和权限
（一）负责组织本系统、本单位贯彻执行国家财经纪律、法规、方针、政策、制度，严格财经纪律和财务监督，保护国家财产，促进廉政建设，对违反国家财经纪律、法规、方针、政策、制度和有可能在经济上造成损失、浪费的行为，有权制止或纠正。制止或纠正无效时，提请单位主要行政领导人处理；在特殊情况下，可以直接向上级主管部门反映。
（二）负责组织制定本系统、本单位的财务规章制度和有关经济管理规定办法。并有权解释、解答财务会计法规、制度、办法。
（三）负责组织本系统、本单位的经济核算工作，成本费用预测、计划、控制、核算、分析和考核。研究增加收入、节省费用、降低消耗，深入开展“双增双节”活动，提高企业经济效益和社会经济效益。
有权组织本系统、本单位各职能部门、直属基层组织的经济核算、财务会计和成本管理方面的工作。
（四）负责组织编制和执行预算、财务收支计划、信贷计划、拟订资金筹措和使用方案，有效地使用资金。有权签署本系统、本单位预算、财务收支计划、成本和费用计划、信贷计划、财务专题报告，会计决算报告。抓好财务管理，利用财务会计资料进行经济活动分析，针对存在问题提出具体解决意见和办法。
涉及财务收支的重大业务计划，经济合同、经济协议等须经总会计师会签。
（五）总会计师有权参与交通运输及其他方面的价格、工资、福利、奖金分配等方案的制定；参与新产品开发、技术改造、科技研究及重大生产经营和基本建设投资等方面的决策；参与重大经济合同和经济协议的研究、审查。
（六）组织本系统、本单位财会管理的经验交流，负责贯彻落实深化企、事业会计改革的具体措施。对交通财会工作的一些较大实际问题和理论问题组织探讨和研究。
（七）负责协调与财政、税务、银行、工商、物价、审计、外汇管理部门的关系。
（八）负责协调各职能部门、基层单位与财会部门的工作，加强协作配合，支持财会人员的工作。
（九）总会计师主管审批财务收支工作，除一般的财务收支可由总会计师授权的财务处（科）长或者其他指定人员审批外，重大的财务收支须经总会计师审批或由总会计师报单位主要行政领导人批准。
（十）承办单位主要行政领导人交办的其他工作。
（十一）负责对本单位财务机构的设置和财会人员的配备，财会专业职务的设置和聘任提出方案。
对本单位的财会人员的任免、晋升、调动、奖惩，应事先征求总会计师的意见。财会机构负责人或者会计主管人员的人选，应由总会计师组织进行业务考核，依照有关规定审批。
（十二）负责本系统、本单位的财会人员的队伍建设，组织财会人员业务培训、提高财会人员的素质，支持财会人员依法行使职权。
三、总会计师的任职条件
（一）坚持社会主义方向，积极为发展交通财会事业和改革开放服务。
（二）坚持原则，事业心强，廉洁奉公。
（三）具有会计师以上（含会计师）任职资格，担任财务处（科）长职务工作三年以上；或者主管一个系统、一个单位或者单位内部一个重要方面的财务会计工作三年以上。
（四）具有较高的理论水平，熟悉国家财经法律、法规、方针、政策和制度，掌握现代化管理的有关知识。
（五）熟悉交通行业的基本业务知识，熟悉交通行业情况，有较强的组织领导能力。
（六）有较丰富的财政、税收、金融、工商、物价、劳资、审计等专业知识，能妥善处理较复杂的财务事项。
（七）身体健康、能胜任本职工作。
四、总会计师的任免
（一）部属大中型企、事业单位的总会计师由所在单位主要行政领导提名，按照干部管理权限任命或聘任，属部管理的总会计师在任命或聘任之前须征求部财会司的意见；属部直属单位管理的总会计师任命或聘任之后须向部财会司报备。
（二）免职或解聘程序与任命或聘任程序相同。
五、总会计师的奖惩
（一）总会计师在工作中成绩显著，凡是符合下列情形之一的，依照国家有关企业职工或者国家行政机关工作人员奖励的规定给予奖励。
1．在组织本系统、本单位财务管理、增收节支活动中，使企业的经济效益有明显提高的；
2．在积极筹措资金，挖掘单位内部资金潜力，管好用活现有资金、加速资金周转、资金使用效益明显提高的；
3．在维护国家财经纪律、抵制违法行为、保护国家财产、使国家财产免受重大损失，以及在企业经营活动中避免大的经营损失，有突出贡献的；
4．在提高财会人员素质，稳定财会队伍，对推动交通部门会计工作改革，带领本系统、本单位财会人员在参与决策，促进本系统、本单位的经济发展方面有突出贡献的；


5．在财会工作中有突出贡献，被国家和交通部以及当地政府评为先进财会工作者，或本单位财会部门被评为会计工作先进集体的；
6．在廉政建设方面，事迹突出以及有其他突出成就或者模范事迹的。
（二）总会计师在工作中有下列情形之一的，应当区别情节轻重，依照国家有关企业职工或者国家行政机关工作人员惩罚的规定给予处分：
1．违反法律、法规、方针、政策和财经制度，造成财会工作严重混乱的；
2．对偷税、漏税，截留应当上交国家的收入，滥发奖金、补贴、挥霍浪费国家资产，损害国家利益的行为，不抵制、不报告，致使国家利益遭受损失的；
3．在其主管的工作范围内发生严重失误的；
4．以权谋私，弄虚作假，徇私舞弊，致使国家利益遭受损失，或者造成恶劣影响的；
5．有其他渎职行为和严重错误的。
总会计师有前款行为，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
六、单位主要行政领导人阻碍总会计师行使职权的，以及对其打击报复或者变相打击报复的，上级主管单位应当根据情节给予行政处分，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
七、双重领导港口等单位也可参照本意见通知的规定执行。
设置总会计师的主要企、事业单位名单另发文。
在执行中，有什么问题和建议请及时向部反映。



　　2012年12月13日，香港特区政府律政司司长袁国强证实，律政司已经向终审法院提交了书面陈述，建议终审法院在外佣居港权案的审理中，考虑根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）第158条的规定，向全国人大常委会提请解释，澄清1999年6月26日《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释》（以下称“居港权解释”）中有关全国人大香港特区筹委会第四次会议于1996年8月10日通过的《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十四条第二款的意见》（以下称“筹委会意见”）反映了《基本法》第24条第2款各项立法原意的表述，是否亦构成了“居港权解释”中对《基本法》的解释。


　　由于律政司的此番举措异乎寻常，“一石激起千层浪”，加之全国人大常委会香港基本法委员会副主任、律政司前司长梁爱诗2012年10月初评论香港特区法院的言论，以及终审法院前常任法官、现非常任法官包致金2012年10月底在其退休仪式上以“暴风雨来临”形容香港特区目前实施“一国两制”状况，使得香港本地政界、法律界的知名人士都对此事极为关注，终审法院再次被推到聚光灯下。其中，赞成者认为，此举能尝试彻底解决困扰香港特区多年的“双非”婴儿[1]与外佣的居港权问题，此举没有破坏香港特区法治或影响司法独立；反对者认为，此举可能有助于彻底解决“双非”婴儿与外佣的居港权问题，但这是政府向法院施压，严重破坏香港特区法治，冲击终审法院权威，损害高度自治，甚至更可能成为“中央政府透过释法干预香港内部事务的危险先例”；不表态者则认为，律政司没有向外界公开书面陈述的具体内容，故不便评论。[2]


　　律政司的提请释法建议将终审法院推入《基本法》第158条规定的宪政处境之中。在对外佣居港权案的审理中，终审法院必然要在此宪政处境之中对律政司的提请释法建议予以回应，但做出什么样的回应也必然颇费踯躅，因为这将无可避免地牵涉到规定居港权的《基本法》第24条、全国人大常委会的“居港权解释”、全国人大香港特区筹委会的“筹委会意见”，以及终审法院在对居港权系列案件的裁判中发展出的普通法。笔者拟先分析律政司建议终审法院提请释法问题的源流和终审法院是否提请释法问题的症结，再指出终审法院当前所处的两难宪政处境，最后探讨终审法院对律政司建议可能作出的司法回应。


　　一、律政司建议终审法院提请释法问题的源流


　　对于哪些人能够成为香港特区永久性居民，《基本法》第24条第2款作了如下规定。“香港特别行政区永久性居民为：（一）在香港特别行政区成立以前或以后在香港出生的中国公民；（二）在香港特别行政区成立以前或以后在香港通常居住连续七年以上的中国公民；（三）第（一）、（二）两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女；（四）在香港特别行政区成立以前或以后持有效旅行证件进入香港、在香港通常居住连续七年以上并以香港为永久居住地的非中国籍的人；（五）在香港特别行政区成立以前或以后第（四）项所列居民在香港所生的未满二十一周岁的子女；（六）第（一）至（五）项所列居民以外在香港特别行政区成立以前只在香港有居留权的人。”《基本法》第24条第3款规定：“以上居民在香港特别行政区享有居留权和有资格依照香港特别行政区法律取得载明其居留权的永久性居民身份证。”可见，成为香港特区永久性居民是在香港特区行使居留权的前提条件，即要在香港特区行使居留权，必须是香港特区永久性居民。“双非”婴儿与外佣的居港权问题，本质上是他们是否属于香港特区永久性居民的问题。


　　由于《基本法》第24条第2款规定得比较原则，为了稳定社会和人心，以利于平稳过渡，全国人大香港特区筹委会第四次会议于1996年8月10日通过了“筹委会意见”，以备香港特区制定实施细则时参照。“筹委会意见”随后写入全国人大香港特区筹委会主任委员钱其琛1997年3月10日向第八届全国人大第五次会议所作的《全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会工作报告》，该工作报告于1997年3月14日获得批准。


　　《基本法》自1997年7月1日施行以后，终审法院裁判了多宗居港权案件。最早是1999年1月29日裁判的“陈锦雅及其他人诉入境事务处处长”案（以下称“陈锦雅案”）。该案涉及《基本法》第24条第2款第3项的规定和《入境条例》新附表一第2条（c）项关于“（a）或（b）项的香港特别行政区永久性居民在香港以外所生的中国籍子女，而在该子女出生时，其父亲或母亲已享有香港居留权”的规定，其争议焦点是《入境条例》新附表一第2条（c）项中“而在该子女出生时，其父亲或母亲已享有香港居留权”的字句是否抵触《基本法》第24条第2款第3项。终审法院判决该等字句抵触《基本法》第24条第2款第3项，因而是违宪的、无效的。[3]


　　全国人大常委会1999年6月26日在“居港权解释”中，针对终审法院对陈锦雅案的判决，对《基本法》第24条第2款第3项作出解释：“其中第（三）项关于‘第（一）、（二）两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女’的规定，是指无论本人是在香港特别行政区成立以前或以后出生，在其出生时，其父母双方或一方须是符合《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十四条第二款第（一）项获第（二）项规定条件的人。”实际上，全国人大常委会之所以如此解释，来源于“筹委会意见”第4条的规定：“基本法第二十四条第二款第（三）项规定的在香港以外出生的中国籍子女，在本人出生时，其父母双方或一方须是根据基本法第二十四条第二款第（一）项或第（二）项已经取得香港永久性居民身份的人。”香港特区临时立法会制定《入境条例》新附表一第2条（c）项的依据亦是“筹委会意见”第4条。不过，在终审法院，甚至在高等法院上诉法庭、原讼法庭对陈锦雅案的判决中，丝毫没有显示该案的申请人、大律师或者法官留意到“筹委会意见”的存在及其对该案的判决可能具有的影响。或许正是因为“筹委会意见”有意地或无意地遭受冷遇，才导致全国人大常委会在对《基本法》第24条第2款第3项作出解释之后，紧接着特别阐明：“本解释所阐明的立法原意以及《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十四条第二款其他各项的立法原意，已体现在1996年8月10日全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会第四次全体会议通过的《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十四条第二款的意见》中。”（该意见以下称“居港权解释中的特别陈述”）。


　　由于“筹委会意见”与《基本法》第24条第2款各项具有相关性，更因为全国人大常委会在“居港权解释”中的“居港权解释中的特别陈述”部分提及并赞同“筹委会意见”，故包括终审法院在内的香港特区法院，其后在对居港权案件的裁判中便不可回避“筹委会意见”在香港特区的法律效力问题，最为典型的便是终审法院于2001年7月20日裁判的“庄丰源诉入境事务处处长”案（以下称“庄丰源案”）。该案涉及《基本法》第24条第2款第1项的规定和《入境条例》新附表一第2条（a）项关于“在香港特别行政区成立以前或以后在香港出生的中国公民，而在其出生时或其后任何时间，其父亲或母亲已在香港定居或已享有香港居留权”的规定，其争议焦点是《入境条例》新附表一第2条（a）项中“而在其出生时或其后任何时间，其父亲或母亲已在香港定居或已享有香港居留权”的字句是否抵触《基本法》第24条第2款第1项。“筹委会意见”第1条与该案争议直接相关。该条规定：“基本法第二十四条第二款第（一）项规定的在香港出生的中国公民，是指父母双方或一方合法定居在香港期间所生的子女，不包括非法入境、逾期居留或在香港临时居留的人在香港期间所生的子女。”显而易见，该条规定不但与《入境条例》新附表一第2条（a）项大体一致，而且更为明确地排除了“在香港临时居留的人在香港期间所生的子女”。庄丰源就明显属于这种情况。


　　在终审法院对庄丰源案的审理过程中，入境事务处处长（经大律师）退而承认，全国人大常委会从未就《基本法》第24条第2款第1项作出过解释，“居港权解释中的特别陈述”不构成全国人大常委会对《基本法》第24条第2款第1项的解释。[4]终审法院以入境事务处处长（经大律师）的退步承认为基础，在不认可“居港权解释中的特别陈述”构成全国人大常委会对《基本法》第24条第2款第1项解释的情况下，依据普通法的法律解释原则解释了《基本法》第24条第2款第1项，判决《入境条例》新附表一第2条（a）项中“而在其出生时或其后任何时间，其父亲或母亲已在香港定居或已享有香港居留权”的字句抵触《基本法》第24条第2款第1项，因而是违宪的、无效的。[5]2002年，香港特区立法会根据终审法院对庄丰源案的判决，修改了《入境条例》新附表一第2条（a）项，使之与终审法院的判决一致。[6]


　　庄丰源案终审判决后的十多年来，内地“双非”孕妇争相赴港产子。自2001年至2011年，获得居港权的“双非”婴儿的数量已超过17万人，这对香港特区的社会管制、医疗以及未来的人口政策、社会福利政策造成了严重影响。[7]香港特区现任行政长官梁振英2012年3月甫一当选，即宣布包括私人医院在内的香港特区所有医疗机构2013年落实“双非”婴儿零配额，以遏制内地“双非”孕妇涌港产子。律政司司长袁国强2012年7月上任后的第一要务就是力图在法律层面彻底解决“双非”婴儿问题，并就应对举措的方向性问题向英国一位非常资深的御用大律师咨询意见。[8]


　　2011年8月，香港特区又出现了外佣居港权案。如果政府在终审判决中最终败诉，那么现在香港特区工作的外佣及其家属共计40万人，可能一夜之间成为香港特区永久性居民。这又将严重冲击香港特区的福利、劳工、教育、医疗、公务和人口政策。[9]该案涉及《基本法》第24条第2款第4项的规定和《入境条例》第2条第4（a）（vi）项“就本条例而言，任何人在下述期间内不得被视为通常居于香港……（vi）受雇为外来家庭佣工（指来自香港以外地方者）而留在香港”的规定。其争议焦点是《入境条例》第2条第4（a）（vi）项的规定是否抵触《基本法》第24条第2款第4项关于“通常居住”的规定。“筹委会意见”第2条第5项与该案争议直接相关。它规定：“下述情况不被视为基本法第二十四条第二款第（二）项和第（四）项规定的在香港‘通常居住’……（5）根据政府的专项政策获准留在香港。”显而易见，现在香港特区工作的外佣就是根据香港特区政府的专项政策而被获准留在香港的。


　　对该案的裁判中，高等法院原讼法庭于2011年9月30日判决《入境条例》第2条第4（a）（vi）项的规定抵触《基本法》第24条第2款第4项；[10]高等法院上诉法庭2012年3月28日推翻了原讼法庭的判决，判决《入境条例》第2条第4（a）（vi）项的规定不抵触《基本法》第24条第2款第4项。[11]由于存在终审法院对庄丰源案的判决，高等法院原讼法庭和上诉法庭都未对“筹委会意见”的法律效力作出裁判。终审法院随后受理了该案的再次上诉。鉴于“筹委会意见”与《基本法》第24条第2款各项、受争议的《入境条例》的相关条款存在直接关联，全国人大常委会又在“居港权解释中的特别陈述”部分提及并赞同“筹委会意见”，着眼于在法律层面彻底解决“双非”婴儿和外佣的居港权问题，律政司便在终审法院开庭审理该案前，采取了本文开篇述及的向终审法院提出释法建议的举措。


　　二、终审法院是否提请释法问题的症结


　　对于终审法院而言，是否提请全国人大常委会释法之问题的症结在哪里呢？笔者认为，其在于“筹委会意见”对香港特区法院是否具有拘束力。如果“筹委会意见”对香港特区法院具有拘束力，那么包括终审法院在内的香港特区各级法院必须遵从，庄丰源案和外佣案的争议问题自然会迎刃而解。甚至可以说，庄丰源案和外佣案的问题自始就不会出现；如果“筹委会意见”根本不可能对香港特区法院具有拘束力，那么律政司亦不会建议终审法院提请全国人大常委会解释《基本法》。律政司此举的根本意图，即在于希望全国人大常委会明确确认“筹委会意见”在香港特区法律体系中具有法律效力，对香港特区法院具有拘束力。从香港特区法院历来对居港权案件的判决来看，阻却“筹委会意见”对香港特区法院产生拘束力的障碍主要有两个。


　　第一个障碍是全国人大常委会“居港权解释中的特别陈述”不被视为对《基本法》的解释。《基本法》第158条第1款规定，全国人大常委会享有对《基本法》的解释权。终审法院亦承认：“《基本法》第158条第1款赋予全国人大常委会的《基本法》解释权是以普遍的、无任何条件的语言表达的。”[12]从理论上讲，如果“居港权解释中的特别陈述”是作为全国人大常委会一个单独的解释而颁布的，那么“居港权解释中的特别陈述”的法律效力及其对香港特区法院的拘束力便不太可能招致争议。然而，问题在于“居港权解释中的特别陈述”存在于“居港权解释”之中。


　　在庄丰源案的裁判中，高等法院原讼法庭认为，《基本法》规定香港特区法院可以适用香港原有法律，这就是允许其适用普通法的法律解释原则。中国内地法律解释原则对香港特区产生拘束效力的唯一途径是启用《基本法》第158条规定的解释机制，如果全国人大常委会依据《基本法》第158条行使权力，适用内地的法律解释原则对《基本法》作出解释，那么该解释就对香港特区法院具有拘束力。然而，全国人大常委会从未依据第158条解释过《基本法》第24条第2款第1项，“居港权解释”是依据第158条对《基本法》第22条第2款和第24条第2款第3项的解释，“居港权解释中的特别陈述”是“居港权解释”的附着物（addendum），故“居港权解释”在该案中对香港特区法院没有拘束力。[13]原讼法庭还认为，全国人大香港特区筹委会无权解释《基本法》。尽管“筹委会意见”写入了全国人大香港特区筹委会的工作报告，并且该工作报告得到了全国人大的批准，但就工作报告与批准决定而言，无论是单独，还是累积，均不能构成对《基本法》的解释。[14]