中华人民共和国和玻利维亚共和国领事条约

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中华人民共和国和玻利维亚共和国领事条约

中国 玻利维亚


中华人民共和国和玻利维亚共和国领事条约


(签订日期1992年11月18日 生效日期1994年3月1日)
  中华人民共和国和玻利维亚共和国,为发展两国的领事关系,以利于保护两国国家和两国国民的权利和利益,促进两国间的友好合作关系,
  决定缔结本条约,并议定下列各条:

  第一条 定义
  就本条约而言,下列用语的含义是:
  (一)“领馆”指总领事馆、领事馆、副领事馆或领事代理处;
  (二)“领区”指为领馆执行领事职务而设定的区域;
  (三)“领馆馆长”指奉派任此职位的人员;
  (四)“领事官员”指派任此职承办领事职务的任何人员,包括领馆馆长在内;
  (五)“领馆行政技术人员”指在领馆内从事行政或技术工作的人员;
  (六)“领馆服务人员”指在领馆内从事服务工作的人员;
  (七)“领馆成员”指领事官员、领馆行政技术人员和领馆服务人员;
  (八)“家庭成员”指与领馆成员共同生活的配偶和未成年子女;
  (九)“领馆馆员”指除馆长以外的领事官员、领馆行政技术人员和服务人员;
  (十)“私人服务人员”指领馆成员私人雇用的服务人员;
  (十一)“领馆馆舍”指专供领馆使用的建筑物或部分建筑物及其附属的土地,不论其所有权属谁;
  (十二)“领馆档案”指领馆的一切文书、文件、函电、簿籍、胶片、胶带以及登记册及明密电码,纪录卡片以及保护或保管它们的器具;
  (十三)“派遣国船舶”指按照派遣国法律悬挂派遣国国旗的船舶,不包括军用船舶;
  (十四)“派遣国航空器”指在派遣国登记并标有其登记标志的航空器,不包括军用航空器;
  (十五)“派遣国国民”指具有派遣国国籍的自然人,也指在接受国合法存在的派遣国法人。

        第一章 领馆的设立和领馆成员的委派

  第二条 领馆的设立
  一、派遣国须经接受国同意方能在该国境内设立领馆。
  二、领馆的所在地、等级和领区以及与此有关的任何变动,由派遣国确定并经接受国同意。

  第三条 领馆馆长的任命和承认
  一、派遣国应通过外交途径向接受国递交任命领馆馆长的照会。照会中应载明领馆馆长的姓名、职衔、领馆所在地、等级和领区。
  二、接受国在接到任命领馆馆长的照会后,应尽快以照会予以确认。接受国如拒绝确认,无须说明理由。
  三、领馆馆长在接受国照会确认后即可执行职务。在此之前,经接受国同意,领馆馆长可临时执行职务。
  四、接受国确认领馆馆长或准许其临时执行职务后,应立即通知领区内主管当局,并采取一切必要措施使领馆馆长能执行职务,并享受本条约规定的权利、便利、特权和豁免。

  第四条 临时代理领馆馆长职务
  一、领馆馆长因故不能执行职务或其职位暂时空缺时,派遣国可指派驻接受国的一位领事官员或驻接受国使馆的一位外交人员担任代理领馆馆长。派遣国应事先将代理领馆馆长的姓名和原职衔通知接受国。
  二、代理领馆馆长享有本条约规定的领馆馆长应享有的权利、便利、特权和豁免。
  三、被指派为代理领馆馆长的外交人员继续享有其应享有的外交特权和豁免。

  第五条 通知到达和离境
  派遣国应在适当时间内将下列事项书面通知接受国:
  (一)领馆成员的姓名、职衔和他们的到达、最后离境或职务终止,以及他们在领馆任职期间职务上的任何变更;
  (二)领馆成员的家庭成员的姓名、国籍和他们的到达和最后离境,以及任何人成为或不再是领馆成员的家庭成员的事实;
  (三)私人服务人员的姓名、国籍、职务和他们的到达和最后离境。

  第六条 身份证
  接受国主管当局应按其规定发给领馆成员及其家庭成员相应的身份证件,但属接受国国民或永久居民者除外。

  第七条 领馆成员和私人服务人员的国籍
  一、领事官员只能是派遣国国民,且不得是接受国的永久居民。
  二、领馆行政技术人员、领馆服务人员和私人服务人员应是派遣国国民或接受国国民。

  第八条 宣告为不受欢迎的人
  一、接受国可随时通过外交途径通知派遣国,宣告某一领馆成员为不受欢迎的人或不可接受,并无须说明理由。
  二、遇本条第一款所述情况,派遣国应召回有关人员或终止其在领馆的工作。如派遣国未在适当期间内履行此义务,接受国有权撤销对有关人员的承认或不再视其为领馆成员。

             第二章 领事职务

  第九条 一般领事职务
  领事官员有权执行下列职务:
  (一)在国际法允许的限度内保护派遣国及其国民的权利和利益;
  (二)增进派遣国和接受国之间的经济、贸易、科技、文化和教育关系,并在其他方面促进两国之间的友好合作;
  (三)用一切合法手段调查接受国的经济、贸易、科技、文化和教育等方面的情况,并向派遣国政府报告;
  (四)执行派遣国责成领馆办理而不为接受国法律规章所禁止、或不为接受国所反对、或派遣国与接受国间现行国际协定所订明的其他职务。

  第十条 接受有关国籍的申请和民事登记
  一、领事官员有权:
  (一)接受有关国籍问题的申请;
  (二)登记派遣国国民;
  (三)登记派遣国国民的出生、结婚和死亡,并发给相应的证书。
  二、本条第一款的规定不免除当事人遵守接受国法律规章的义务。

  第十一条 颁发护照和签证
  领事官员有权:
  (一)向派遣国国民颁发护照和其他旅行证件,以及加注和吊销上述护照或证件;
  (二)向前往或途经派遣国的人员颁发签证,以及加签或吊销上述签证。

  第十二条 公证和认证
  一、领事官员有权:
  (一)应任何国籍的个人要求,为其出具在派遣国使用的各种文书;
  (二)应派遣国国民的要求,为其出具在派遣国境外使用的各种文书;
  (三)把文书译成派遣国或接受国的官方文字,并证明译本与原本相符;
  (四)执行派遣国授权而不为接受国所反对的其他公证职务;
  (五)认证派遣国有关当局或接受国有关当局所颁发的文书上的签字和印章。
  二、领事官员出具、证明或认证的文书如在接受国使用,只要它们符合接受国法律规章,应与接受国主管当局出具、证明或认证的文书具有同等效力。
  三、在与接受国法律规章不相抵触的前提下,领事官员有权接受和临时保管派遣国国民的证件和文书。

  第十三条 拘留、逮捕通知和探视
  一、遇有派遣国国民在领区内被拘留、逮捕或以其他方式剥夺自由时,接受国主管当局应尽速通知领馆。
  二、领事官员有权探视被拘留、逮捕或以其他方式剥夺自由的派遣国国民,与其交谈或通讯,为其提供法律协助。接受国主管当局应为领事官员尽速探视上述国民提供方便。
  三、领事官员有权探视正在服刑的派遣国国民。
  四、接受国主管当局应将本条第一、二、三款的规定通知上述人员。
  五、领事官员在执行本条职务时,应遵守接受国的有关法律规章。但接受国有关法律规章的适用不应限制本条规定的权利的实施。

  第十四条 监护和托管
  一、领区内包括未成年人在内的无行为能力或限制行为能力的派遣国国民需要指定监护人或托管人时,接受国主管当局应通知领馆。
  二、领事官员有权在接受国法律规章允许的范围内保护包括未成年人在内的无行为能力或限制行为能力的派遣国国民的权利和利益,必要时,可为他们推荐或指定监护人或托管人,并监督他们的监护或托管活动。

  第十五条 协助派遣国国民
  一、领事官员有权:
  (一)在领区内同派遣国国民联系和会见。接受国不应限制派遣国国民同领馆联系及进入领馆。
  (二)了解派遣国国民在接受国的居留和工作情况,并向他们提供必要的协助。
  (三)请求接受国主管当局查寻派遣国国民的下落。接受国主管当局应尽可能提供有关情况。
  (四)在不违反接受国法律规章的情况下,接受和临时保管派遣国国民的现金和贵重物品。
  二、遇有派遣国国民不在当地或由于其他原因不能及时保护自己的权利和利益时,领事官员可根据接受国法律规章在接受国法院或其他主管当局前代表该国民或安排适当的人代表他,直至该国民指定了他的代理人或本人能自行保护其权利和利益时为止。

  第十六条 死亡通知
  接受国主管当局获悉派遣国国民在接受国死亡时,应尽快通知领馆,并应领馆请求提供死亡证书。

  第十七条 有关处理遗产的职务
  一、如死亡的派遣国国民在接受国遗有财产,但在接受国无继承人和遗嘱执行人时,接受国主管当局应尽速通知领馆。在此情况下,当接受国主管当局清点和封存遗产时,领事官员有权到场。
  二、如派遣国某国民根据接受国的法律有权继承或受领在接受国的遗产或遗赠,且该国民不在接受国境内,接受国主管当局应将上述遗产或遗赠事宜通知领馆。
  三、遇有派遣国国民有权或声称有权继承在接受国境内的某项遗产,但本人不能在遗产继承程序中到场时,领事官员可直接或通过其代表在接受国主管当局前代表该国民。
  四、遇非永久居住在接受国的派遣国国民在接受国境内临时逗留时或过境时死亡,而其在接受国又无亲属或代理人时,领事官员有权立即保管该国民随身推带的所有文件、钱款和物品,以便转交给该国民的遗产继承人、遗嘱执行人或其他授权接受这些物品的人。
  五、领事官员在执行本条所规定的职务时,应遵守接受国的有关法律规章。

  第十八条 协助派遣国船舶
  一、领事官员可对在接受国内水或领海的派遣国船舶及其船长和船员提供协助,并有权:
  (一)在船舶获准同岸上自由往来后登访船舶,询问船长或船员,听取有关船舶、货物及航行的报告;
  (二)在不妨害接受国主管当局权力的前提下,调查船舶航行期间所发生的事故;
  (三)解决船长与船员之间的争端,包括有关工资和劳务合同的争端;
  (四)接受船长和船员的访问,并在必要时为其就医或返回本国办理手续;
  (五)接受、查验、出具、签署或认证与船舶有关的文书;
  (六)办理其他与船舶有关的事务。
  二、船长与船员可同领事官员联系。在不违反接受国有关港口和外国人管理的法律规章的前提下,船长与船员可前往领馆。

  第十九条 对派遣国船舶实行强制措施时的保护
  一、接受国主管当局如欲对派遣国船舶或在派遣国船舶上采取强制性措施或进行正式调查时,必须事先通知领馆,以便在采取行动时该领馆的一位成员能到场。如情况紧急,不能事先通知,接受国主管当局应在采取上述行动后立即通知领馆,并应领事官员的请求提供所采取行动的全部情况。
  二、本条第一款的规定也适用于对船长或船员所采取的同样行动。
  三、本条第一、二款的规定不适用于接受国主管当局进行的有关海关、港口管理、检疫或边防检查等事项的例行检查,也不适用于接受国主管当局为保障海上航行安全或防止水域污染所采取的措施。
  四、除非应船长和领事官员的请求,接受国主管当局在接受国的安宁、安全及公共秩序未受破坏的情况下,不得干涉派遣国船舶上的内部事务。

  第二十条 协助失事的派遣国船舶
  一、遇派遣国船舶在接受国内水或领海失事,接受国主管当局应尽快通知领馆,并通知所采取的抢救措施。
  二、领事官员可采取措施向失事的派遣国船舶、船员和旅客提供协助,并可为此请求接受国当局给予协助。
  三、如果失事的派遣国船舶或属于该船的物品或所载的货物处于接受国海岸附近或被运进接受国港口,而船长、船舶所有人、船公司代理人和有关保险人均不在场或无法采取措施保存或处理时,接受国主管当局应尽速通知领馆。领事官员可代表船舶所有人采取适当的措施。
  四、如失事的派遣国船舶及其货物和用品不在接受国境内出售或交付使用,接受国不应征收关税。

  第二十一条 派遣国航空器
  第十八、十九和二十条的规定,同样适用于派遣国航空器。

  第二十二条 转送司法文书
  领事官员有权依现行国际协定的规定或在无此种国际协定时,以符合接受国法律规章的任何其他方式,转送司法文书和司法外文书。

  第二十三条 执行领事职务的区域
  领事官员只能在领区内执行职务。经接受国同意,领事官员也可在领区外执行职务。

  第二十四条 同接受国当局联系
  领事官员可与其领区内的地方主管当局联系,必要时也可与接受国的中央主管当局联系,但以接受国的法律规章和惯例允许为限。

           第三章 便利、特权和豁免

  第二十五条 为领馆提供便利
  一、接受国应为领馆执行职务提供充分的便利。
  二、接受国应采取适当措施保证领馆成员执行职务和享受本条约规定的权利、便利、特权和豁免。

  第二十六条 领馆馆舍和住宅的获得
  一、在接受国法律规章允许的范围内,派遣国或其代表有权:
  (一)购置、租用或以其他合法方式获得用作领馆馆舍和领馆成员住宅的建造物或部分建筑物及其附属的土地,但领馆成员为接受国国民或永久居民的住宅除外;
  (二)在已获得的土地上建筑或修缮建筑物。
  二、接受国应为派遣国获得领馆馆舍提供方便,必要时,也应为其获得适当的住宅提供方便。
  三、派遣国或其代表在行使本条第一款权利时,应遵守接受国法律规章。

  第二十七条 国旗和国徽的使用
  一、派遣国有权在领馆馆舍悬挂本国国徽和用派遣国与接受国文字书写的馆牌。
  二、派遣国可在领馆馆舍、领馆馆长寓邸和领馆馆长执行公务时所乘用的交通工具上悬挂本国国旗。

  第二十八条 领馆馆舍和领事官员的住宅不受侵犯
  一、领馆馆舍和领事官员的住宅不受侵犯。接受国当局人员未经派遣国领馆或使馆主管人员的同意,不得进入领馆馆舍和领事官员的住宅。
  二、接受国应采取一切必要措施保护领馆馆舍和领事官员的住宅免受侵入或损坏,防止扰乱领馆的安宁和损害领馆的尊严。

  第二十九条 领馆馆舍免予征用
  领馆馆舍和领馆的设备、财产和交通工具免予征用。

  第三十条 领馆档案不受侵犯
  领馆档案在任何时间和任何地点均不受侵犯。

  第三十一条 通讯自由
  一、接受国应准许并保护领馆为一切公务目的的通讯自由。领馆同派遣国政府、派遣国使馆和派遣国其他领馆进行通讯,可使用一切适当方法,包括明密码电信,外交信使或领事信使,外交邮袋或领事邮袋。但领馆须经接受国同意才能装置和使用无线电发报机。
  二、领馆的来往公文不受侵犯。领事邮袋不得开拆或扣留。领事邮袋必须附有可资识别的外部标记,并以装载来往公文、公务文件及专供公务之用的物品为限。
  三、领事信使应持有官方文件,载明其身份及构成领事邮袋的包裹件数。除经接受国同意外,领事信使不得为接受国国民,亦不得为接受国永久居民,但其为派遣国国民者不在此限。其于执行职务时,应受接受国保护。领事信使享有人身不得侵犯权,不受任何方式的逮捕或拘禁。
  四、领事邮袋可委托派遣国航空器的机长或派遣国船舶的船长携带。但该机长或船长应持有载明邮袋件数的官方文件,但不得视为领事信使。经与接受国有关当局商定,领馆成员可直接并自由地与机长或船长接交领事邮袋。

  第三十二条 领事规费和手续费
  一、领馆可在接受国境内根据派遣国法律规章收取领事规费和手续费。
  二、本条第一款所述的规费和手续费的收入及其收据应被免除接受国的一切捐税。
  三、接受国应根据其法律规定准许领馆将本条第一款所述规费和手续费的收入兑换成国际通用货币后汇回派遣国。

  第三十三条 行动自由
  除接受国法律规章禁止或限制进入的区域外,领馆成员在接受国享有行动及旅行自由。

  第三十四条 领事官员人身不受侵犯
  领事官员人身不受侵犯,不得对其予以拘留或逮捕。接受国应采取适当措施防止领事官员的人身自由和尊严受到侵犯。

  第三十五条 管辖豁免
  一、领事官员及领馆行政技术人员对其为执行领事职务而实施的行为不受接受国司法或行政机关的管辖。
  二、惟本条第一款的规定不适用下列民事诉讼:
  (一)因领事官员或领馆行政技术人员未明示或默示以派遣国代表身份而订契约所引起的诉讼;
  (二)第三者因车辆、船舶或航空器在接受国内所造成的意外事故而要求损害赔偿的诉讼。
  三、除本条第二款所列案件外,接受国不得对领事官员采取执行措施。如对上述案件采取执行措施时,应不损害领事官员的人身和住宅豁免权。

  第三十六条 作证的义务
  一、领馆成员得被请在司法或行政程序中到场作证。除本条第三款所称的情形外,领馆行政技术人员或服务人员不得拒绝作证。如领事官员拒绝作证,不得对其施行强制措施或处罚。
  二、要求领事官员作证的机关应避免对其执行职务有所妨碍。于可能情形下得在其寓所或领馆录取证言,或接受其书面陈述。
  三、领馆成员就其执行职务所涉事项,无担任作证或提供有关来往公文及文件的义务。领馆成员并有权拒绝以鉴定人身份就派遣国的法律提出证言。

  第三十七条 劳务和义务的免除
  一、领馆成员应免除接受国任何形式的个人劳务、公共服务及军事义务。
  二、领事官员和领馆行政技术人员应免除接受国法律规章关于外侨登记和居住许可所规定的一切义务。

  第三十八条 财产免税
  一、接受国应免除下列项目的一切捐税:
  (一)以派遣国名义获得的领馆馆舍和领馆成员的住宅及其有关的交易或契据;
  (二)专用于职务目的而获得的领馆的设备和车辆。
  二、本条第一款的规定不适用于:
  (一)对特定服务的收费;
  (二)与派遣国或其代表订立契约的人应缴纳的捐税。

  第三十九条 领馆成员的免税
  一、领事官员和领馆行政技术人员应免纳接受国一切国家、地方或市政的捐税,但下列项目除外:
  (一)通常计入商品或劳务价格中的间接税;
  (二)在接受国境内私有不动产的捐税,但本条约第三十八条第一款的规定不在此限;
  (三)遗产税、继承税和让与税,但本条约第四十三条的规定除外;
  (四)在接受国取得的职务范围外的私人收入的所得税;
  (五)为提供特定服务所收取的费用;
  (六)注册费、法院手续费或记录费、抵押税及印花税,但本条约第三十八条的规定除外。
  二、领馆服务人员的工资,在接受国免纳捐税。

  第四十条 关税和查验的免除
  一、接受国应依本国制定的法律规章,准许下列物品入境并免除一切关税以及贮存、运送及类似服务费用以外的一切其他课征:
  (一)领馆公务用品;
  (二)领事官员的私人自用品,包括供其初到任定居所用的物品在内。消费用品不得超过有关人员本人直接需用的数量。
  二、领馆行政技术人员就其初到任时运入的物品,享有本条第一款规定的特权和豁免。
  三、领事官员所携私人行李免受查验。如有重大理由认为其中装有不在本条第一款(二)项所列物品或接受国法律规章禁止进出口或须受其检疫法律规章管制的物品,才可查验。此项查验应在有关领事官员前为之。

  第四十一条 家庭成员的特权和豁免
  领事官员和领馆行政技术人员的家庭成员,分别享有领事官员和领馆行政技术人员根据本条约规定所享有的特权和豁免。领馆服务人员的家庭成员享有领馆服务人员根据本条约第三十七条第一款所享有的特权和豁免,但身为接受国国民或永久居民或在接受国从事私人有偿职业者除外。

  第四十二条 不享受特权和豁免的人员
  一、除第三十六条第三款的规定外,身为接受国国民或永久居民的领馆行政技术人员和领馆服务人员不享有本条约规定的特权和豁免。
  二、本条第一款所述人员的家庭成员不享有本条约规定的特权和豁免。

  第四十三条 领馆成员的遗产
  领馆成员或其家庭成员死亡时,接受国应:
  (一)准许将死者的动产运出境外,但死者在接受国境内获得的动产中,在其死亡时属于禁止出口的物品除外;
  (二)免除死者的动产的遗产税和其他与此遗产有关的捐税。

  第四十四条 特权和豁免的开始及终止
  一、领馆成员自进入接受国国境起享有本条约所规定的特权和豁免,其已在接受国境内的,自其就任领馆职务时起开始享有。
  二、领馆成员的家庭成员自领馆成员享有特权和豁免之时起享有本条约规定的特权和豁免。如家庭成员在此之后才进入接受国或某人在此之后才成为其家庭成员,则自本人进入接受国国境之时起或成为家庭成员之时起享有。
  三、领馆成员的职务如已终止,本人及其家庭成员的特权和豁免应于其离开接受国国境时或离境所需的合理期限完结时终止。领馆成员的家庭成员如不再是其家庭成员时,其特权和豁免随即终止,但如该人打算在合理期间内离开接受国,其特权和豁免可延续至其离境时为止。
  四、如某一领馆成员死亡,其家庭成员的特权和豁免应于该家庭成员离开接受国国境之时或该家庭成员离境所需的合理期限完结时终止。

  第四十五条 特权和豁免的放弃
  一、派遣国可放弃本条约第三十五条和第三十六条规定的有关人员所享有的任何一项特权和豁免。但放弃应书面通知接受国。
  二、根据本条约规定享有管辖豁免的人员如就本可免受管辖的事项主动起诉,则不得对同本诉直接有关的反诉主张管辖豁免。
  三、在民事或行政诉讼程序上放弃豁免,不得视为对司法判决执行的豁免亦默示放弃。放弃对司法判决执行的豁免必须另行书面通知。

             第四章 一般条款

  第四十六条 尊重接受国法律规章
  一、领馆成员及其家庭成员在其特权和豁免不受妨碍的情况下应尊重接受国法律规章,不得干涉接受国内政。
  二、领馆馆舍不得用作任何与执行领事职务不相符合的用途。
  三、领馆和领馆成员及其家庭成员应遵守接受国有关车辆和其他交通工具保险的法律规章。
  四、凡从派遣国委派执行职务的领馆成员不得在接受国内从事任何使其获利的专业或商业活动。

  第四十七条 使馆执行领事职务
  一、派遣国驻接受国使馆可执行领事职务。本条约规定的领事官员的权利和义务,适用于派遣国委派执行领事职务的外交人员。
  二、派遣国使馆应将执行领事职务的外交人员的姓名和职衔通知接受国外交部。
  三、被委派执行领事职务的外交人员继续享有按其外交身份所享有的权利、便利、特权和豁免。

  第四十八条 本条约与其他国际协定的关系
  本条约未明确规定的事项将按一九六三年四月二十四日《维也纳领事关系公约》的规定办理。

             第五章 最后条款

  第四十九条 批准、生效和终止
  一、本条约须经批准,批准书在北京互换。本条约自互换批准书之日起第三十天开始生效。
  二、除非缔约一方在六个月前以书面方式通知缔约另一方要求终止本条约,则本条约应继续有效。
  本条约于一九九二年十一月十八日在拉巴斯签订,一式两份,每份都用中文和西文写成,两种文本同等作准。
  注:缔约双方已互换批准书,本条约于一九九四年三月一日起生效。

  中华人民共和国             玻利维亚共和国
   全权代表                全权代表
    谢汝茂               肯普夫·苏亚雷斯
   (签字)                (签字)
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新疆维吾尔自治区事业单位机构编制管理办法

新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区人民政府令

第166号


《新疆维吾尔自治区事业单位机构编制管理办法》已经2011年3月23日自治区第十一届人民政府第20次常务会议讨论通过,现予发布,自2011年7月1日起施行。


自治区主席 努尔·白克力

二○一一年四月四日


新疆维吾尔自治区事业单位机构编制管理办法



第一章 总 则

第一条 为加强和规范事业单位机构编制管理,根据有关法律、行政法规和国家机构编制工作规定,结合自治区实际,制定本办法。
第二条 自治区行政区域内事业单位机构编制管理,适用本办法。
第三条 本办法所称事业单位,是指为了社会公益目的,由国家机关或者其他组织利用国有资产举办,从事教育、科技、文化、卫生等活动,并纳入机构编制管理范围的社会组织。
第四条 事业单位机构编制管理坚持政事分开、事企分开、管办分离和精简、效能、规范的原则,实行总量控制、分类调控、动态管理的方针。
除法律、行政法规授权或者国家另有规定外,不得将行政职能转由事业单位承担;不得批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
第五条 自治区机构编制委员会统一领导全区事业单位机构编制工作;县级以上机构编制委员会分级负责本行政区域内事业单位机构编制工作。
县级以上机构编制管理机关具体承担本行政区域内事业单位机构编制管理的日常工作,受上一级机构编制管理机关的指导和监督。
第六条 机构编制管理机关应当依照国家和本办法的规定,审批事业单位的设立及编制的核定。经批准的机构编制是公开招聘人员和核拨经费的依据。
第七条 任何单位和个人均有权检举、控告违反本办法的行为。机构编制管理机关应当受理检举、控告,并及时调查处理。

第二章 机构设立和编制核定



第八条 设立事业单位,应当具备下列条件:
(一)符合经济和社会事业发展需要;
(二)有明确的举办单位;
(三)有明确的职责任务;
(四)有合法、稳定的资金来源;
(五)有必要的工作场所;
(六)有资质要求的,应当依法取得相应资质;
(七)法律、法规规定的其他条件。
事业单位的设立应当根据当地经济社会发展水平和社会公益服务的需要合理布局,平衡发展。
第九条 事业单位机构名称应当与国家机关、社会团体、企业名称相区别,一般称院、校、所、台、站、馆、社、中心等。
事业单位一般只核准使用一个名称;确因工作需要的,经原批准设立的机关审批,可以同时使用其他名称。
第十条 事业单位的经费形式分别为全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理。
事业单位的经费形式,根据其承担的职责任务、经费来源等确定或者调整。
第十一条 事业单位按照国家和自治区有关规定确定机构规格。为党政机关行使职能直接提供支持保障的事业单位,机构规格不得高于同级人民政府工作部门或者工作部门内设机构的行政级别。
第十二条 事业单位的职责任务应当符合其专业特点,并符合法律、法规和有关政策规定。
第十三条 事业单位之间对职责划分和工作衔接有异议的,应当分别或者共同提请机构编制管理机关协调。机构编制管理机关应当会同有关部门研究,及时做出明确答复。
第十四 条机构规格相当于副县(处)级以上,或者编制较多、工作任务较重的事业单位,可以设置内设机构;规模小、编制少的,不设置内设机构。机构规格相当于科级的事业单位,一般不设置内设机构。
学校、医院等事业单位内设机构的设置,按照国家有关规定执行。
第十五条 事业单位的编制员额,依据国家和自治区的编制标准核定。无编制标准的,依据事业单位的社会效益、单位规模、任务轻重、业务特点及服务对象等核定。
规模较大的事业单位,可以分期核定编制。
事业单位领导职数的核定,根据国家和自治区有关规定执行。
第十六条 事业单位应当在核定的编制员额内,按照下列规定,设置工作岗位:
(一)专业技术岗位占主体的事业单位,专业技术岗位一般不低于单位岗位总量的70%;
(二)社会事务管理岗位占主体的事业单位,管理岗位一般不低于单位岗位总量的50%;
(三)技能操作、服务保障等岗位占主体的事业单位,技能操作、服务保障等岗位一般不低于单位岗位总量的50%。
事业单位主体岗位之外的其他岗位,应当保持合理的结构比例。
第十七条 事业单位应当有明确的主管部门。主管部门应当从总体规划、政策引导、行业规范、监督检查等方面对事业单位进行管理。
第十八条 事业单位有下列情形之一的,由其主管部门向机构编制管理机关提出变更申请:
(一)名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式需要变化或者发生变化的;
(二)机构合并或者分设的;
(三)因其他事由需要变更的。
第十九条 事业单位有下列情形之一的,由其主管部门向机构编制管理机关申请撤销:
(一)主管部门决定撤销的;
(二)职责任务消失的;
(三)机构性质改变的;
(四)法律、法规和国家、自治区规定应当予以撤销的。
具有前款所列情形之一的事业单位,其主管部门未申请撤销的,由机构编制管理机关予以撤销。
第二十条 事业单位设立、变更、撤销后,应当及时到机构编制、财政、人力资源和社会保障等部门办理有关手续。

第三章 审批权限和程序


第二十一条 事业单位机构编制实行专项报批制度。事业单位机构编制一经批准,任何单位和个人不得擅自变更。
第二十二条 事业单位的设立、变更、撤销,应当向机构编制管理机关提出书面申请。申请内容应当包括设立、变更、撤销机构的原因、目的、机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式及相关依据材料等。
撤销事业单位的,应当说明人员分流、债权债务清理和资产处置等情况。
第二十三条 事业单位的设立或者机构编制调整,按照下列程序审批:
(一)自治区区属事业单位的设立和机构编制调整,由自治区机构编制管理机关审批,或者报自治区机构编制委员会审批。
(二)州、市(地)所属相当于副县(处)级以上和县(市、区)所属相当于副科级以上事业单位的设立和机构编制调整,由本级机构编制委员会提出方案,报上一级机构编制管理机关审批。
(三)其他事业单位的设立和机构编制调整,由本级机构编制管理机关或者机构编制委员会按照国家和自治区有关审批管理权限的规定执行。
事业单位的撤销,适用前款规定。
第二十四条 机构编制管理机关应当依据法律、法规和有关规定,对事业单位的设立和机构编制调整进行调查研究和论证,广泛听取各方面的意见,必要时应当举行听证。
第二十五条 机构编制管理机关对事业单位设立、变更、撤销的批复内容应当包括机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式及其他需要明确的事项。

第四章 监督管理


第二十六条 事业编制核定后,由机构编制管理机关核发《编制使用通知单》。事业单位凭《编制使用通知单》在编制限额内办理新增人员事宜。
第二十七条 事业编制不得与行政编制混合使用。国家机关和其他组织不得占用事业编制。事业单位不得超编制、超职数、超比例配备人员。
上级业务部门不得要求下级人民政府或者其所属部门设立与其业务对口的机构,不得对下级的机构编制事宜作出具体规定。
第二十八条 事业单位应当在每年第一季度向同级机构编制管理机关提交机构编制管理和执行情况报告,并提供机构编制相关统计资料。
第二十九条 机构编制管理机关结合事业单位登记、机构编制统计和日常监管,对事业单位机构编制管理和执行情况进行评估,并根据评估结果对事业单位机构编制进行调整。
第三十条 机构编制管理机关在管理权限内可以会同监察等有关部门,对事业单位机构编制管理和执行情况进行监督检查。
被检查单位应当配合机构编制管理机关依法履行监督检查职责。
被检查单位对检查出的问题有义务做出说明,并享有陈述、申辩和对处理决定提出申诉的权利。

第五章 法律责任

第三十一条 有下列行为之一的,机构编制管理机关应当责令其限期改正;逾期未改正的,由有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:
(一)擅自设立、撤销、合并事业单位的;
(二)擅自变更事业单位机构名称的;
(三)擅自改变事业单位隶属关系的;
(四)擅自提高事业单位机构规格的;
(五)擅自调整事业单位职责任务的;
(六)擅自调整事业单位内设机构的;
(七)超出编制限额调配工作人员,或者为超编人员核拨经费、办理社会保障手续的;
(八)不按规定的人员结构比例配备人员的;
(九)超出领导职数配备领导人员的;
(十)申报事业单位机构编制情况时弄虚作假的;
(十一)干预下级业务部门机构设置和人员编制的;
(十二)违反本办法的其他行为。
第三十二条 机构编制管理机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,造成严重后果的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十三条 本办法施行前设立的承担行政职能的事业单位以及从事生产经营活动的事业单位,其机构编制管理按照国家和自治区有关事业单位分类改革的规定执行。
第三十四条 本办法自2011年7月1日起施行。


未成年人侵权责任之研究

作者:刘锟鹏

地址:湖南省冷水江市政法路九号市人民法院

联系电话:0738-5232099(办)

● 刘锟鹏
内容提要:未成年人侵权责任这一课题作为民事侵权责任研究领域的一部分,少有文章对之进行分析;然而,就司法实践来说,该课题所涉范围之广,影响之大,实有研究之必要。本文通过对我国现行未成年人侵权责任制度中未成年人侵权行为的构成要件、监护人的归责原则、公平原则的适用等问题的分析,认为现行法律规定应予完善;完善的途径为借鉴德国及我国台湾民法的有关规定,以未成年人有无识别能力作为未成年人承担赔偿责任的主要标准,建立监护人的免责制度,同时为保护受害人的权益,赋予其通过公平原则求偿的救济措施;明确未成年人与其监护人之间的内部求偿关系以及监护人以外对未成年人负有监督义务的人的责任。
· 一 引论
据资料显示,未成年人犯罪率逐年来呈上升趋势,与之相关的未成年人民事侵权问题也日益突出。此种现象,乃由于社会不断发展,未成年人参与社会活动的机会日益增加所致。因未成年人处于发育成长阶段,思想不成熟,未达至普通人的智识水平,情况特殊,且其为日后社会发展之主体,故有特殊保护之必要;同时,受未成年人侵害的受害人同样需要法律救济,始才符合社会公平正义。二者之间,孰轻孰重,显系重大问题,各国民法对此均有明文规定。我国《民法通则》亦于第一百三十三条规定未成年人侵权责任,但该法制定于一九八六年,时至今日,期间虽短,但恰为中国社会急剧变型时期,社会生活、思想观念、立法基础已发生重大变化,此项规定是否还能适应现代社会之发展,在保护未成年人健康成长的同时,亦能维护社会公平正义,实值探讨。本文拟通过对我国现行法律规定的分析检讨,结合审判实践,同时借鉴其它国家及地区的立法例和判例学说,期能了解未成年人侵权责任之基础,对民法制定过程中关于未成年人侵权问题之立法提出建议。
二 我国现行法律规定之分析检讨
关于未成年人的侵权责任,《民法通则》于第一百三十三条规定“I.无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的,由监护人承担民事责任,监护人尽了监护责任的,可以适当减轻他的民事责任。II.有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的,从本人财产中支付赔偿费用,不足部分,由监护人适当赔偿,但单位担任监护人的除外”。同法第十二条规定“十周岁以上的未成年人是限制民事行为能力人”及“不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人”。第一百三十三条虽只概括规定无民事行为能力、限制行为能力人“造成他人损害”的法律后果,但根据该条在《民法通则》中所处的位置,即规定于第六章第三节“侵权的民事责任”中,显然该条是规定无民事行为能力人和限制民事行为能力人的侵权责任,而非违约、缔约过失责任或其它责任,故对“造成他人损害”应作限制解释,解为“因侵权而造成他人损害”。因第一百三十三条对无民事行为能力人的侵权责任与限制民事行为能力人的侵权责任未作不同规定,故也无必要就未成年人为无民事行为能力人抑或为限制民事行为能力人进行区分。
第一百三十三条因类型化而分设二款,分为二种责任形态: I .无财产的未成年人因侵权行为产生的法律后果。II.有财产的未成年人因侵权行为产生的法律后果。现详述如下:
第一种系原则规定,即未成年人侵权造成他人损害的,由监护人承担责任。未成年人虽为行为人,但其本人不承担责任。第二种为例外规定,因未成年人本人有财产,如其造成他人损害,则先从其财产中支付赔偿费用,不足部分,才由监护人适当赔偿。关于本条之适用,有待说明者,有以下几点:
(一)未成年人的行为构成本条侵权行为的要件。本条并未就未成年人侵权行为的构成要件有特别规定,应就《民法通则》关于侵权行为的构成要件而为考察。《民法通则》关于侵权行为的构成要件规定于第一百零六条第二款和第三款,依第二款的规定,侵权行为的构成要件有(a)行为人有过错;(b)侵害了他人的财产或人身,造成他人损害;(c)侵害行为与损害有相当因果关系。此为一般侵权行为的构成要件。第三款明定在法律有规定时,虽然没有过错,仍应承担民事责任。此为特殊侵权行为承担民事责任之依据,其不以有过错为必要,但仍应具备上述(b)(c)两项要件和法律定有明文,因该款为第二款的特别规定,有优先适用的效力。未成年人(即无民事行为能力和限制民事行为能力人)造成他人损害,因第一百三十三条有明确规定,无第一百零六条第二款适用之余地,则依该条的规定,只要其行为造成损害且该损害与其行为有相当因果关系,则其本人或监护人不论对侵害行为有无过错,均应依第一百三十三条之规定,承担民事责任。需注意者,本条并未明定未成年人系“不法”造成他人损害,则依该条之规定,加害行为之所以被法律非难而需由其行为人承担责任,乃因其肇致对权利侵害的结果。权利之内容及其效力,法律上有规定者,其反面既禁止一般人之侵害,故侵害权利,即违反权利不可侵之义务,而为法之禁止规定的违法,此时,如无阻却违法事由,则为不法,系采结果不法说。即侵害他人权利的行为,以违法为原则,例外地因有阻却违法事由而不为违法,从而受害人只需就权利受侵害的事实举证,而未成年人或其监护人则应就有无阻却违法事由举证。此所谓“阻却违法事由”,谓使表面上非法之行为具有合法性而不被非难的事由,包括正当防卫、紧急避险 、权利的行使和受害人允诺等。
(二)未成年人是否有财产,以实施侵权行为时还是以诉讼时为标准?我国民法异于他国普遍立法而规定未成年人因有无财产而责任有不同,其立法目的系出于强调行为人无论有无识别能力,均应就自己行为负责,而在无赔偿能力即无财产时,为保护无过错受害方的利益,由行为人的监护人负责。故未成年人实施侵害行为时,虽无财产,但于诉讼时,有财产的,仍应由其对自己行为负第一位的责任,从其本人财产中支付赔偿费用。此观《意见》第一百六十一条“侵权行为发生时行为人不满十八周岁,在诉讼时已满十八周岁,并有经济能力的,应当承担民事责任;行为人没有经济能力的,应当由原监护人承担民事责任 ”自明。
(三)监护人负责之归责原则。原则上讲,某人的权益受到侵害,应由其本人承担所生的损害,仅于有特殊事由时,才得向加害人请求赔偿,此所谓特殊事由,即指损害归责事由或归责原则。归责原则有过失责任原则(包括过失推定)、无过失责任原则与公平责任原则之别。第一百三十三条规定监护人之责任为过失责任、无过失责任还是公平责任呢?单从第一项第1、2句的关系看,第1句直使监护人承担责任,第2句允其证明尽了监护责任的,可以减轻其责任,似为过失推定责任。但分析第2句,“可以适当减轻他的民事责任”,当中有二处值得细究。其一为该句仅规定为“可以”减轻责任,并非“应当”,故是否减轻他的民事责任,为法官自由裁量之范围。其二为“减轻”责任,非“免除”责任。“免除”与“减轻”的主要区别就在于“减轻”仍以承担部分责任为前提。故通过第二句,可以得出,无论监护人是否尽到监护职责,都应承担或多或少的责任。所以该条非过失责任,因在过失责任或过失推定,只要未被证明有过错或经证明没有过错,就无须承担责任。而在该条,是否有过错,非为是否承责之标准,而系责任轻重之情节。那么该条为无过失责任?无过失责任,指行为人对由自己的特殊物品或行为而产生的危险,造成他人权益受到损害,不问有无过失,非有法定免责事由,行为人应承担全部责任。责任人有无过错,对责任的承担没有影响,且法官也不得自由裁量行为人之责任;而在该条,监护人有过错者,应承担全部责任,无过错的,法官可以视案件的实际情况自由裁量监护人的责任,明显与无过失责任不合。至于公平责任,又称衡平责任,指当事人双方对损害均无过错,但法院出于公平的考虑,根据案件的实际情况,令加害人予以适当赔偿的原则。加害人的行为本无可非难性,但法院认为如不令其赔偿,则有背公平,乃于个案中考查实情,实现正义。在适用公平责任时,法官确定赔偿范围之前提,乃依其对法律精神的理解,认定加害人是否承责。故法官适用公平责任的一项重大职责为审查加害人是否负责,而该条并未赋予法官此项权力,法官仅能确定赔偿范围,故也难谓该条为公平责任。本文认为监护人的责任实为一种公平与无过失的结合责任,强调无过失,是因为加害人并不能因证明无过错而免责,谓公平责任,乃由于法官可以对无过错的加害人,根据案情,自由裁量其责任范围。
(四)如何理解第二款中“不足部分,由监护人适当赔偿”?依第二款,如未成年人有足够的财产来支付赔偿费用,则从其财产中支付,自无问题。但如财产不足,不足部分由监护人适当赔偿。为何在第一款中明确区分监护人是否尽了监护职责,责任有不同,而在第二款中监护人之补充责任则没有区分是否尽了监护职责,只统而言之“适当赔偿”? 是监护人之补充责任无须区分是否尽到监护责任还是立法时立法机关没有考虑到二款的关系,致二款有矛盾?解决上述问题之关键,在于如何解释“适当”一词。“适当”为一不确定概念,有待法官于个案中斟酌一切情事予以确定。对于不确定概念,法官虽有自由裁量的权力,惟仍须遵循一定的规则来解释,诸如立法目的之考量,利益冲突之衡量,法律体系之维持等。民法设立监护人为未成年人的侵权行为承担责任的制度之目的在于保护无过错受害者的正当权益。监护人之责任因是否尽到监护职责而有不同,可以体现法律的价值取向,引导受调整对象的行为,有利于加强监护人的监督义务;同时,对无过错之监护人免除或减轻其责任,避免加于监护人之责任过酷,反倒使其责任心薄弱,不符合实际生活之需求。故监护人未尽到监护义务时,立法政策应侧重保护受害者,由未成年人或监护人补足受害者之损害为原则。如监护人无过错,应平衡双方利益,则宜减轻甚或免除监护人责任。此种政策应贯彻监护人责任制度之始终。未成年人有无财产能否改变这种政策的适用呢?首先,侵权行为法之目的在于填补受害人之损害,对该损害的范围能产生影响的,一般有受害人实际受到的损害和可合理期待的利益以及侵害人与受害人在事件中的过错程度等因素。而法律规定由有财产的未成年人负第一位的赔偿责任,监护人负补充责任,实为未成年人与监护人内部责任之划分,其对外应承担多少责任即受害人享有的赔偿范围仍只能依所受损害的范围和双方的过错程度等来确定,当然不能因赔偿义务人的赔偿顺序不同而有变化。其次,在未成年人无财产时,监护人如未尽到监护义务,应负全责,受害者尚且有完全赔偿之请求权,在未成年人有财产时,其所享有的在监护人未尽到监护义务时,要求赔偿全部损害的权利自不能缩减,当然不能由法官借“适当”之名,而任意裁量监护人的责任,仍应以监护人是否尽职尽责为标准。故不论未成年人之财产是否能够承担赔偿费用,监护人均应保证受害者享有与未成年人无财产时同样的权利,否则,有违“相同案型,应为相同处理”的平等原则。故“适当”应解释为“如监护人未尽到监护义务,不足部分,由监护人赔偿;如已尽到监护义务,由监护人适当赔偿。”惟如此,才能贯彻设立监护人责任制度之目的,保护受害者之合法权益,且与第一款不相抵触,维护法律的体系性。
(五)监护人范围之界定。对未成年人之侵权行为,有立法定由其法定代理人承担责任,有规定由其监督义务人负责,而我《民法通则》则定由监护人承担责任,但同法第十四条规定“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人”,故实质上无区别。惟监护人本身之范围,涉及受害人有向谁为请求赔偿之权利,有待说明。
(1)未成年人的父母身份不明或下落不明时,由谁来承担未成年人的侵权责任?我国《民法通则》只于未成年人父母死亡或没有监护能力时,规定了监护人的选任或指定方法,并未就未成年人的父母身份不明或下落不明等情况为规定(“没有监护能力”是否包括这两种情况呢?从最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》[下称《意见》]第十一条可以看出:有无监护能力是以监护人确定且居所固定为前提的)。对于父母身份不明的未成年人,如其兄长或姐姐有监护能力,自应以其为监护人,如无兄姐或其兄姐无监护能力,则可以类推适用《民法通则》第十六条第四款的规定,由未成年人所在地的村民委员会或居民委员会或民政部门担任监护人。对于父母下落不明的未成年人,其父母并未死亡,也难谓无监护能力,故不能依第十六条第二、三、四款选定监护人,但其对未成年人不能有效地进行监督,实与死亡或无监护能力的情形并无二致,仍须一定的制度来予以弥补。由于下落不明的人的财产无人管理,严重影响其本人和社会的利益,民法设立了宣告失踪和宣告死亡的制度来补救。除宣告死亡涉及到婚姻关系外,这两种制度并未就被宣告失踪或死亡人的家庭、身份关系(如其对未成年小孩的监护)安排。但失踪或死亡人的身份关系如长期处于不稳定状态,对与其有身份关系的人和第三人的利益均有妨碍,如能于宣告失踪或宣告死亡时就此等问题一并解决,比如于宣告某人失踪时,同时取消其对未成年人的监护资格,在第十六条所列的人或单位中指定监护人,行使监护职责,才能使这两种制度的功能完全发挥出来,也有利于未成年人成长和维护公共安全。只是宣告失踪或死亡系于利害关系人即近亲属或与其有民事上权利义关系的人的申请,而受害人在未被未成年人侵害之前,并非此所谓的利害关系人,于侵害后,却为时已晚,而近亲属申请者亦不多见,故此种制度在大多数情况下流于形式,如能参照世界先进立法例,规定在没有利害关系人或利害关系人不申请宣告时,出于公益上之考虑,准许检察官为申请(日民第三十条、德国失踪法第十六条、韩民第二十七条及台民第八条),尚称周全。
(2)监护人确定时,赔偿义务人确定,自无多大问题。但监护人不确定时,应由谁来承担责任?对这个问题,《意见》中于第一百五十九条定有明文“被监护人造成他人损害的,有明确的监护人时,由监护人承担民事责任;监护人不明确的,由顺序在前的有监护能力的人承担民事责任"。为正确理解与适用该条,我们应区别以下二种情况:(a)在诉讼过程中,受害人没有证据证明谁为监护人,致监护人不明确的。(b)事实上未成年人的监护人不明确,即受害人有证据证明未成年人的监护人不明确的。在第一种情况,法官不能径行适用该条规定,判令由顺序在前的有监护能力的人承担民事责任。因为在这种情况,监护人事实上是明确的,受害人要求监护人承担责任,就有责任证明该人是未成年人的监护人,否则,就要承担举证不能的后果。只有在监护人事实上不明确的情况下,法律才给予这种救济,即可以要求顺序在前的有监护能力的人承担民事责任。为何法律在此时要拟制监护人呢?究其原因,系促使顺序在前的有监护能力的人于未成年人父母死亡或无监护能力时,尽到对未成年人的监护义务,避免未成年人侵害他人权利。其次,从损害分担的角度看,监护人确定与否,系有监护资格的人之内部事项,由于其没有确定监护人,没有尽到监护义务,致未成年人给他人造成损害,系其过错所致。而受害人对此毫无过失可言,由其承担别人过错所造成的后果,显与民法的公平精神相悖。有疑问者,“顺序在前的有监护能力的人”为数人时,其应承担什么责任?既然“监护人不明确”系数人之共同过失行为造成,各人之过失行为均为受害人损害之共同原因,则由数人对受害人承担连带责任为宜。
三 比较法之观察
对法律的思考,有多种角度,如法律的历史基础、价值取向、结构体系、社会环境及宪法上的观察。同时,法律与一国的政治、经济、文化、习俗和伦理关系密切,具有本国固有的特色。然本国法律仍须与各国法律互相交流,取其精华,弃其糟粕,使本国法律充满活力,能适应社会无所不在的变化与全球国际化的趋势的发展。而比较法的观察则为此种法律交流的方法。一般来说,外国立法例对某一法律问题的解决提供了多种类型,于本国立法或修正时,有重要的参考价值。我国法律于清末以前,乃自成中华法系,然自清末,深感非变法不足以图存,遂采行世界先进之立法,当中又以德国及瑞士为最多,已渐入大陆法系。百年来,虽政权更迭频繁,但法律采用大陆法系的模式却未曾动摇。而我国台湾现行民法即为民国政府于一九二九年制定的民法在台湾沿用至今,与我国国情最为接近。故在本文中,以大陆法系德国支系的代表德国民法和台湾民法为比较之对象。
(一)德国民法
德国民法关于未成年人的侵权行为分设第八百二十八条、第八百二十九条和第八百三十二条等三条规定,第八百二十八条规定未成年人的侵权责任,分设二类,对于未满七岁的人,不于具体个案中审查,一律视为无识别能力之人,不负责任;而满七岁的未成年人,则于个案中审查其实施加害行为时有无认识责任所必要的识别能力,如无此能力,则不负责任。第八百三十二条则规定监督义务人的责任,监督义务人对受其监督的未成年人给第三人的损害,负有赔偿责任,但尽了监督义务或损害即使在进行适当监督义务时仍会发生的,不发生赔偿的义务。第八百二十九条规定的是衡平责任,即受害第三人在未成年人未满七岁或虽满七岁,但无必要的识别能力且其监督义务人以第八百三十二条第一款第二句所定之免责事由抗辩免责时,仍得基于衡平事由,向未成年人请求赔偿损害。
(二)我国台湾地区民法
台湾地区民法对未成年人的侵权责任设有完备的规定,其民法第一百八十七条规定: “I.无行为能力人或限制行为能力人,不法侵害他人权利者,以行为时有识别能力为限,与其法定代理人连带负损害赔偿责任。行为时无识别能力者,由法定代理人负损害赔偿责任.II.前项情形,法定代理人如其监督并未疏懈,或纵加以相当之监督,而仍不免发生损害者,不负赔偿责任。III.如不能依前二项规定受损害赔偿时,法院因被害人之声请,得斟酌行为人及其法定代理人与被害人之经济状况,令行为人或其法定代理人为全部或一部之损害赔偿。”
(三)比较分析
(1)未成年人的责任。从德国及台湾民法的规定可以看出,相同者有三:(a)未成年人负责之基础在于是否有识别能力。虽然德国民法对于未满七岁之人未为此种区别,然此种人一般无识别能力可言,法院于个案中分别审查,意义不大,故概而规定为无识别能力,不负责任,其立法之基础仍为有无识别能力。(b)法定监护人或监督义务人均有免责事由。免责事由为已尽监督之责或纵加以相当监督仍不免损害的发生。(c)均有衡平责任之适用。惟德国民法适用于未成年人,而台湾民法则适用于未成年人及其法定代理人。此与我国现行法律规定全不相同。在我国,根据《民法通则》第一百三十三条第一、二款的逻辑关系,未成年人是否负责在于其是否有无财产,而非有无识别能力,两种规定,哪种更科学,更有利于实现社会正义呢?在古代法律,对于侵权行为采原因主义,以行为与损害有因果关系之存在即足以发生损害赔偿责任,所加于行为人的负担过重,不利于个人自由与人格的发展,遂于罗马法改采过失主义,后世各国法律基本沿袭。侵权行为法为何要采过失责任主义呢?德国著名法学家耶林(Rudolfvon Jhering)对此有精彩论述:“使人负损害赔偿的,不是因为有损害,而是因为有过失,其道理就如同化学上的原则,使蜡烛燃烧的,不是光,而是氧气一般的浅显明白”。过失责任包括故意与过失。故意或过失以有识别能力为其基础,“行为人无识别能力,固无故意过失可言,其有识别能力时,未必有即有故意过失”。① 何谓“识别能力”, 有认为系辩别善恶是非的能力,有认为是认识行为的结果及其社会意义的能力,但通说认为是指辩别自己的行为在法律上应负某种责任的能力。② 有无辩别能力,应就行为人个人智能发展的情况分别考察,而就故意或过失之有无,则应依客观类型化之标准加以判断。现代民法通过过失责任制度之构建,使道德上无可非难之无过失行为,因行为人已尽注意之能事,不负侵权行为之责,有利于调和个人自由与社会安全这二个基本价值。而这一制度是构建于“识别能力”之上的,即“识别能力”已成为可非难的底线。对未成年人之侵权责任适用同样的制度,能贯彻自主行为与自己责任的落实,促使有识别能力的未成年人尽到与其年龄、智力等相适应的注意义务,对维护社会安全有着积极的意义。未成年人有无财产,实为未成年人有无赔偿能力的问题,并非有无赔偿责任的标准,如以此为标准,则容易造成“损害赔偿的原因在于财产,而非过错”的误解。故对我国《民法通则》规定以有无财产为标准,实难赞同。至于是否区分无民事行为能力或限制民事行为能力而给予类型化规定或于个案中审查有无识别能力,因无民事行为能力人大多无识别能力,且于个案中具体审查每个无民事行为能力的识别能力,失之繁烦,又无实益,以类型化规定一律无识别能力为妥。对于限制民事行为能力人,则于个案中予以具体审查,符合社会实际,应予采行。
(2)监护人的责任。早在古代法,家长为家族团体之统治支配者,对其团体成员的违法行为,负绝对责任。近世以来,个人自由主义成为社会基本原则,强调自己责任,家长负绝对责任显与个人自由相悖。故修正为家长惟于监督有过失时,基于其过失负责;如已尽监督之责或纵加以相当监督而仍不免损害的发生,则可以免责。此时,监护人负责之根据在于其与被监护人之特定身份关系,且未尽监护之责。对监护人责任的设计,实为一种价值衡量的取向问题,应考虑未成年人、监护人和受害者三方的利益。依上文所述,监护人责任在我国采行的是无过失与公平的结合责任,是一种建立在无过失基础上的公平。直使监护人负无过失责任,对受害者较为有利,但对监护人的要求过于严格,反而有使监护人监督未成年人的责任心淡化之虞,不利于未成年人的成长和社会秩序的维护,纵使监护人责任心强,但其为避免未成年人造成他人损害,给自己带来无过失之责,势必加强对未成年人的约束与管教,于未成年人的教育及身心发展,亦有妨碍。故从未成年人和监护人的角度看,监护人责任以过失责任为宜。其次,在建立过失责任的基础上,再行设立公平责任,也能充分保护受害人的利益,至此,无过失责任仅有的保护无过错受害人的功能也被其公平责任所代替,在身分社会发展到约社会,社会本位转为个人本位,强调个人责任的现代法制之下,已没有适用监护人无过失责任的基础与必要。
(3)公平原则的适用。依上,未成年人承责以具有识别能力为条件,而监护人也仅于有过错时负责,则在未成年人无识别能力和监护人无过错时,可能会有受害者无处索赔的情况出现,如令无过错的受害者承担全部责任,在有些情况下,显然违背公平之原则,此也非法律所追求之目的。如能基于损害公平分担的原则,在上述情况下,由法官根据未成年人、监护人和受害人的经济状况、加害行为的种类和方法、未成年人识别能力的欠缺程度、受害人过失的有无及轻重和受害人是否已得有保险金等情况,自由裁量未成年人及监护人的责任及范围,也即适用公平原则,不失为一种好的解决方法。诚如梅仲协教授所举之例:“富翁某因患精神病,纵火烧毁苦力之茅屋,又或拥有巨额遗产之六岁小孩,于嬉戏时,剜伤他孩之目,倘若该小孩或精神病者,于行为时并无识别能力,而其有监督权之人,依民法(台湾民法)第一百八十七条第二项之规定,又可不负赔偿责任者,此时应斟酌当事人之经济状况,使无侵权行为能力人为损害之赔偿。至赔偿额之大小。应由法院依公平原则,判令一部或全部之损害赔偿”。③惟此时,是仅令未成年人负公平责任还是未成年人与其监护人均负公平责任,有不同的立法例。德国民法及台湾修正前的民法仅规定未成年人负公平责任,台湾民法修正后,将公平责任适用范围扩及法定代理人。从司法实践看,未成年人之经济状况,少有能力足以赔偿受害人的损害,且家境愈富有者,未成年人个人独立财产愈少。如仅使未成年人负公平责任,则设立此条的目的难以达到,对受害人的保护形同虚设。基于此原因,台湾民法修正后将法定代理人纳入公平责任的适用范围,使其经济状况亦为法院得斟酌并令负损害赔偿之对象,以期更周延保障受害人的权利。
(4)未成年人与其监护人的内部关系。 纵观我国《民法通则》及台湾民法,关于未成年人及其监护人对受害人应负的责任均有规定,但对未成年人与监护人之间的内部责任 ,即未成年人或监护人在承担赔偿责任后,是否享有对对方的追偿权,换句话说,就是赔偿责任最终应由谁来承担的问题,没有规定。有谓未成年人与监护人为家庭财产共同体之成员,无规定之必要或此事涉及双方家庭 、道德和伦理等关系,不宜规定。但是,在现代社会,强调个人人格独立和自由发展,其基础为责任独立和法律关系的确定性。如未为规定未成年人与其监护人的内部求偿关系,则易致未成年人、监护人 和与其有利害关系的第三人之间的法律关系具有不稳定性,于个人和社会发展都有妨碍;其次,监护人与未成年人之间未必都具有婚姻 、血缘和其它特殊的身分关系,则无所谓的共同体或家庭、伦理等关系的出现。对此依现行法律的基本精神和内在目的,可合理期待设有规定,而未规定的事项,系属法律漏洞。认定为法律漏洞后,应即予补充。从根本上讲,漏洞应通过立法的形式来补充,方称治本。但立法讲究稳定,程序繁烦,趋于保守,寄希望于立法机关一经发现漏洞即予补充,显然不可能。而法院据其司法之灵活性,于个案中,衡量一切事项,运用民法解释方法,补充漏洞,弥补法律规定之欠缺以达保护人民合法权益之目的,同时,也是履行其不得以法无明文规定、规定不清或规定互相矛盾为由拒绝审判的义务。待于司法实践中成熟后,再通过立法完备。法院补充漏洞时,应考虑的因素有:立法者的意思、法的一般原则、类推适用和比较外国(地区)立法例和学说等。④首先,我国《民法通则》在第一百三十三条第二款规定,未成年人有财产的,无论其有无过错,应由其本人先行支付赔偿费用,监护人只负补充之责。显然,立法者贯彻的原则就是要未成年人对自己的行为负责,令监护人承责,只是出于对受害人的保护而已,可推知其意图为令未成年人最终承担责任。其次,现代社会所强调的法律原则是自己责任,为避免社会对于个人干预过大,个人只须对自己的行为负责,未成年人的行为直接肇致损害,对损害发生的原因力较重,就内部关系而言,应负全责。从公平原则考虑,设因未成年人造成他人损害,监护人支付大笔赔偿费用,如不赋予其追偿权,待监护人死后,未成年人与其兄弟平分监护人的遗产,与事理显有违背。再次,类推适用依据“相同之案型,应为相同之处理”的原则,其前提是能从两个案型中抽象出相同的法律特征,而这个特征对于案型的法律效果有着优势的影响。我国《国家赔偿法》第十四条规定:“赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或重大过失的工作人员或受委托的组织或个人承担部分或者全部赔偿费用”。两者之间,从外部看,情形不完全相同,因为监护人是对他人的行为负责,而国家机关是对自己行为负责。但从内部关系看,国家机关仍是对他人即其工作人员或受其委托的组织或个人的行为直接造成的损害负责,二者在此本质上是相同的,且也正是由于国家机关内部关系上是为他人负责这个特征,才导出这个法律效果---赋予其追偿权。故国家机关的追偿权可以类推适用于监护人。最后,从比较上来看,德国民法第八百四十条也明定在未成年人与其监督义务人的内部关系上,由未成年人承担责任。台湾民法虽未规定,但其学说一般认为应类推适用民法第一百八十八条第三项:“雇用人赔偿损害时,对于为侵权行为之受雇人,有求偿权”,予以填补,使法定代理人对未成年人有追偿权。⑤综上几点,在未成年人与其监护人的内部关系上,应赋予监护人求偿权。
(5)监护人以外有监督义务的人的责任。上文所述之监护人,为依据《民法通则》第十六条而享有监护权利及承担监护义务的人,然有依民法之外的法律或合同或依事实行为而负有监督未成年人的义务之人,此等负有监督义务的人在未成年人造成他人损害时,应否承担责任及承担什么样的责任,《民法通则》及台湾民法未为规定,实值研究,下详述之。(a)依民法之外的法律负有监督义务者,如依《中华人民共和国刑法》第十七条及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十八条的规定:“未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的父母或者其他监护人严加管教;在必要的时候,也可以由政府依法收容教养”,此时,依该两部法对未成年人收容教养的政府机关即承担监督未成年人的义务,但该种监督义务不再是一种民事法律关系,而系国家机关依法行使职权,履行行政职责,与未成年人和第三人构成一种行政法律关系。如该机关未尽到其监督义务,致未成年人造成他人损害的,受害人能否依其与国家机关的行政法律关系,请求赔偿损害?《国家赔偿法》并未规定国家机关的不作为是否承担赔偿责任,但二ОО一年七月十七日实施的《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》规定:“由于公安机关不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时,应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”,从中可以推出一项原理,即所有行政机关不履行法定行政职责(不作为),致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。但在适用该项规定时,还应遵循不作为行政赔偿的规则?最终救济规则, 即受害人只有在向直接侵害人请求赔偿无果后,方能向不作为的行政机关请求赔偿。(b)依事实行为负有监督义务者,主要指无因管理人。本来,对于他人之事无干预之权利或义务,但人与人同处,总有互相帮助之需,故有无因管理制度设立的必要,如管理人依本人明示或可得推知的意思,以有利于本人之方法而为管理,自不发生管理人责任的问题。如管理人违背本人之意思或以有害于本人之方法而管理,对因其管理所生之损害,应负赔偿责任。管理人无法定或约定的义务而替监护人照管未成年人,不仅应以善良管理人之注意义务监督未成年人的行为,而且不得擅自中止其管理(日本民法第七百条),如在管理过程中违背监督义务,则对未成年人造成他人的损害应负赔偿责任。(c)最常见者,还是因合同关系负有监督义务的情形,比如幼儿园、家庭教师等照管小孩。对此,德国民法第八百三十二条第二项规定因合同负有监督义务之人与监护人负有相同的责任。而我国《意见》第二十二条则明定:“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。因被监护人的侵权行为需要承担民事责任的,应当由监护人承担,但另有约定的除外;被委托人确有过错的,负连带责任”。本文对上述两种立法均持异议,详述于如下。首先,监护人可否因监督责任委任给他人而免责?监督义务为监护人的法定义务,非因法定事由,义务人不得免除自己的法定义务,此为一般的法律原则。从《民法通则》可看出,监护人的责任并非过失责任,其无过错仍须承担责任,其将监护职责委托给他人,仅能证明其无过错,但无过错并不能免责。而且监护人与受托人的关系,为合同关系,具有相对性,监护人无权以监督义务转移给他人来对抗受害人。同时,监护人与受害人之间的赔偿关系为一种债权债务关系,监护人为债务人,受害人为债权人,根据债务转移的一般原理,债务转移应征得债权人的同意,因此,监护人未经受害人同意将监督义务和赔偿责任转移给他人的行为,对受害人不生效力。监护人仍须承担赔偿责任。《意见》中的“但另有约定的除外”正确的理解应是该种约定仅能对监护人与受托人内部责任之划分发生效力,但此种立法形式容易引起误解,有待商榷。对于受托人的责任,应从其责任性质来看。如受托人在监督未成年人的过程中,教唆、帮助未成年人实施侵害行为,则其行为构成侵权行为或共同侵权行为,此时,其就自己的行为承担责任,非本文论述的对象。本文只就受托人未履行监督义务,致未成年人造成他人损害的情形予以说明。受托人之所以负有监督义务,并非基于法律的设定,而是在实践私法自治的过程中,由监护人与受托人达成一致的协议,约定由受托人负担监督的义务。因债之关系具有相对性,所谓相对性,包括主体、内容和责任的相对。故严格说来,受托人对受害人而言,并不负有监督未成年人的义务。受托人违背履行监督职责的义务,系属违约行为,仅须对监护人负责。但法律为使受害人、监护人和受托人三者之间的赔偿关系简单化和受害人的权益得到最大限度的保障,打破僵化的债的相对性原则,直接赋予受害人向受托人求偿的权利,其价值之追求符合公平正义的理念,惟仍须注意受托人之利益。因受托人所负之责为违约责任,其责任范围自须受合同法上可预见性规则的限制,才能平衡受托人作为违约责任人利益。可见,受托人所负的违约责任与监护人的侵权责任性质不同,如令受托人与监护人负同一责任或连带责任,显然混淆了违约责任与侵权责任,违背了合同法上的可预见性规则,应予修正。
(6)“单位”责任。《民法通则》第一百三十三条第二款规定:“有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的,从本人财产中支付赔偿费用,不足部分,由监护人适当赔偿,但单位担任监护人的除外”,对“但单位担任监护人的除外”如何理解,有两种不同见解,其一认为单位应当承担全部责任,其二则认为单位不负赔偿责任。⑥就法条的解释来看,第二种观点显然不妥。因为对于不足部分,如不分何种情况,单位监护人都不负赔偿责任,则已失去其存在的意义,明显违背设立监护制度的目的;且违反了与第一款的结构体系,因在未成年人无财产时,单位监护人无论有无过错,均应承担责任,而在未成年人有财产时,置未成年人财产之多少、单位有无过错等情况于不顾,直接免责,显然不合事理,违背了法律平等原则。从法律的发展来看,该但书即第一种观点也失去了其存在的基础。依《民法通则》第十六条担任监护人的单位有:未成年人的父母所在单位、未成年人所在地的村民委员会、居民委员会或民政部门。依《民法通则》制定时即一九八六年的情形,我国实行严格的计划经济,私法关系公法化,单位局限于国营或集体单位,具有准国家机关的性质,由其充认未成年人的监护人,承担监护职责,勉强还可以。但自一九八八年和一九九三年两次修宪,国家的经济模式已改为市场经济,单位的形式也多样化,有国有、集体、合资、外资和独资等多种形式,“单位”这个概念的外延与内涵已发生根本的变化,则统一规定由未成年人的父母所在单位充当监护人显然不合社会、经济的发展。其次,由单位监护人承担全部赔偿责任,也违背了与第一款的逻辑关系。再次,担任监护人的单位,一般具有国家机关、自治团体的公共性质,体现了其管理公共事务,保障社会秩序的功能。但在监护人的资格上面,仍为民事关系,其与一般自然人监护人是平等的,也即他们在享有的权利、承担义务上面应是平等的,无特别区分的理由。最后,一概令单位监护人负全部责任,等同于社会保险制度,对受害人的保护较为有利,但与单位本身的职责相去甚远,且纵令民政部门对此类损害承担保险责任,单纯就事论事来说,因其本身具有社会救济的职责,也难谓欠妥,但就社会整体而言,如一国之国力尚未达到可对全部损害进行保险的程度,则民政部门区别于因未成年人的行为受到损害与其他原因所致损害,而优先对前者作出社会保险,应有一个宪法上的价值衡量和正当理由,方可为此,否则,将违背宪法上的人人平等的原则。显然,我们并没有看到这么一个正当理由。
四 结 语
综上所述,本文对规范未成年人侵权责任的思路为:I.无民事行为能力的未成年人不法造成他人损害的,由其监护人承担赔偿责任。限制民事行为能力的未成年人不法造成他人损害的,以行为时有识别能力为限,与其监护人负连带赔偿责任。未成年人无识别能力的,由其监护人负赔偿责任。II.监护人如能证明其已尽监护义务或纵加以相当之监督,仍不免发生损害的,监护人不承担前项所规定的责任。III.受害人如不能依前二项的规定受损害赔偿的,法院可因其申请,根据未成年人、监护人和受害者的经济状况、加害行为的种类和方法、未成年人识别能力的欠缺程度、受害人过失的有无及轻重和受害人是否已得有保险金等情况,判令未成年人或其监护人为全部或部分损害赔偿。IV. 监护人依第一、三项为损害赔偿后,对为侵权行为的未成年人有求偿权。V. 因合同而负有监督未成年人义务的人,与监护人负同样的赔偿责任,但其赔偿责任范围应受合同可预见性规则的限制,且受害人不得依第三项请求其负赔偿责任。

①王泽鉴 《民法学说与判例研究》第三册 第147页中国政法大学出版社1998年版
②史尚宽 《债法总论》第114页 中国政法大学出版社2000年版
王泽鉴 《侵权行为法》第277页 中国政法大学出版社2001年版
③梅仲协 《民法要义》第191-192页 中国政法大学出版社1998年版
④梁慧星 《民法解释学》第266-279页 中国政法大学出版社2000年版
⑤王泽鉴 《民法学说与判例研究》第三册 第157页 中国政法大学出版社1998年版
⑥王利明 《民法 侵权行为法》第506页 中国人民大学出版社1993年版