最高人民法院、最高人民检察院印发《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定〉的若干问题的解答》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-05-11 05:38:55   浏览:8822   来源:法律资料网
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最高人民法院、最高人民检察院印发《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定〉的若干问题的解答》的通知

最高法院 最高人民检察院


最高人民法院、最高人民检察院印发《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定〉的若干问题的解答》的通知
最高法院、最高人民检察院



各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院,解放军军事法院、军事检察院:
现将最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定〉的若干问题的解答》印发给你们,望认真贯彻执行。

附:最高人民法院 最高人民检察院关于执行《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》的若干问题的解答
一、《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》规定了几个新罪名ⅶ
《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》(以下简称《决定》)规定了6个新罪名,即:拐卖妇女、儿童罪(第一条);绑架妇女、儿童罪(第二条第一款);绑架勒索罪(第二条第三款);收买被拐卖、绑架的妇女、儿童罪(第三条第一款
);聚众阻碍解救被收买的妇女、儿童罪(第四条第三款);利用职务阻碍解救被拐卖、绑架的妇女、儿童罪(第五条第二款)。
上述各罪除绑架勒索罪外,其余均为选择性罪名。
二、怎样认定拐卖妇女、儿童罪ⅶ
根据《决定》第一条第二款的规定,拐卖妇女、儿童罪,是指以出卖为目的,拐骗、收买、贩卖、接送或者中转妇女、儿童的行为。只要实施其中一种行为的,即构成本罪。
(一)借收养名义拐卖儿童的,以拐卖儿童罪追究刑事责任。
(二)确属通过介绍婚姻、介绍收养儿童索取了财物的,不构成本罪。
(三)拐卖妇女、儿童以外的人口的,依照刑法第一百四十一条和《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》第一条第3项的规定,以拐卖人口罪定罪处罚。
三、怎样理解《决定》第一条第一款第(三)项关于“奸淫被拐卖的妇女”的规定ⅶ
《决定》第一条第一款第(三)项所规定的“奸淫被拐卖的妇女的”,是指拐卖妇女的犯罪分子在拐卖过程中,与被害妇女发生性关系的行为。不论行为人是否使用了暴力或者胁迫手段,也不论被害妇女是否有反抗行为,都应当按照该款规定处罚。
四、怎样理解《决定》第一条第一款第(五)项关于“造成被拐卖的妇女、儿童或者其亲属重伤、死亡或者其他严重后果的”规定ⅶ
《决定》第一条第一款第(五)项所规定的“造成被拐卖的妇女、儿童或者其亲属重伤、死亡或者其他严重后果的”,是指由于犯罪分子拐卖妇女、儿童的行为,直接、间接造成被拐卖的妇女、儿童或者其亲属重伤、死亡或者其他严重后果的。例如:由于犯罪分子采取拘禁、捆绑、虐
待等手段,致使被害人重伤、死亡或者造成其他严重后果的;由于犯罪分子的拐卖行为以及拐卖中的侮辱、殴打等行为引起的被害人或者其亲属自杀、精神失常或者其他严重后果的,等等。
对被拐卖的妇女、儿童进行故意杀害、伤害的,应当以故意杀人罪或者故意伤害罪与拐卖妇女、儿童罪实行并罚。
五、如何区分绑架妇女、儿童罪和绑架勒索罪ⅶ
(一)根据《决定》第二条的规定,绑架妇女、儿童罪,是指以出卖为目的,使用暴力、胁迫或者麻醉方法,劫持妇女、儿童的行为。绑架勒索罪,是指以勒索财物为目的,使用暴力、胁迫或者麻醉方法,劫持他人的行为。两罪的主要区别在于:1.犯罪目的不同。前者是以出卖为目
的,后者则是以勒索财物为目的。2.犯罪侵犯的客体不同。前者侵犯的是被绑架人的人身权利,后者侵犯的不仅是被绑架人的人身权利,还侵犯了他们的财产权利。3.犯罪对象不同。前者的绑架对象仅指妇女、儿童,后者则是指包括妇女、儿童在内的一切人。
(二)根据《决定》第二条第二款的规定,以出卖为目的,偷盗婴、幼儿的,以绑架儿童罪定罪,并依照《决定》第二条第一款的规定处罚。
(三)以勒索财物为目的,偷盗婴、幼儿的,以绑架勒索罪定罪,并依照《决定》第二条第一款的规定处罚。
(四)以索债为目的,非法剥夺他人人身自由的,定非法拘禁罪,不能定绑架勒索罪。
六、怎样认定拐卖妇女、儿童罪和绑架妇女、儿童罪中“情节特别严重”的行为ⅶ
拐卖妇女、儿童罪中的“情节特别严重”,是指《决定》第一条第一款所列六项情形中特别严重的情节。在具体执行中,不应在这六项情形之外扩大范围。
绑架妇女、儿童罪中的“情节特别严重”,主要是指绑架妇女、儿童犯罪集团的首要分子情节特别严重的;绑架手段极其残忍、恶劣的;造成被害人或者其家属重伤、死亡或者其他严重后果情节特别严重的;绑架妇女、儿童多人具有极大社会危害性的,等等。
七、怎样认定收买被拐卖、绑架的妇女、儿童罪ⅶ
根据《决定》第三条第一款的规定,收买被拐卖、绑架的妇女、儿童罪,是指不以出卖为目的,收买被拐卖、绑架的妇女、儿童的行为。以出卖为目的,收买被拐卖、绑架的妇女、儿童的,以拐卖妇女、儿童罪论处。
(一)收买人必须明知是被拐卖、绑架的妇女、儿童而予以收买的,才能构成本罪。
(二)共同参与了收买被拐卖、绑架的妇女、儿童犯罪行为的(例如,有些收买行为是全体家庭成员或者亲属朋友共同商量决定的等),对于其中的主犯,应当追究刑事责任;对于其他参与者,如果是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪,不追究刑事责任。
(三)被买妇女与收买人已成婚,并愿意留在当地共同生活的,对收买人可以视为“按照被买妇女的意愿,不阻碍其返回原居住地”,不追究刑事责任。
八、怎样划分婴儿、幼儿、儿童的年龄界限ⅶ
《决定》和本《解答》中所说的“儿童”,是指不满14岁的人。其中,不满1岁的为婴儿,1岁以上不满6岁的为幼儿。
九、如何理解《决定》的时效问题ⅶ
(一)对在《决定》公布施行后发生的案件,依照《决定》的规定办理。对在《决定》公布施行前发生、公布施行后尚未处理或者正在处理的案件,依照刑法第九条规定的原则办理。
(二)本《解答》发布后,对应当按照《决定》处理的案件,适用本《解答》。《决定》公布施行前已处理的案件和本《解答》发布前已按《决定》处理的案件,不再适用本《解答》。
(三)本《解答》发布前有关办理拐卖、绑架妇女、儿童案件的司法解释,与本《解答》不一致的,不再适用。



1992年12月11日
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国务院关于表彰全国再就业工作先进集体和个人的决定

国务院


国务院关于表彰全国再就业工作先进集体和个人的决定

(2004年8月26日国务院文件国发[2004]22号发布 自发布之日起施行)

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  就业是民生之本,也是安国之策。做好就业和再就业工作,关系人民群众切身利益,关系改革发展稳定大局。党中央、国务院高度重视就业再就业工作,制定实施了积极的就业政策。各级党委、政府和有关部门、群众团体以及广大干部职工,认真贯彻落实中央关于就业再就业的一系列方针政策,结合实际,开拓创新,取得了显著成绩。各类企业积极响应党和政府号召,努力吸纳下岗失业人员再就业,发挥了积极作用。广大下岗失业人员自强自立,自主择业,自主创业。各个方面都涌现出一大批先进集体和个人,有力地推进了就业再就业工作,为深化改革、加快发展、保持稳定做出了重要贡献。

  为表彰对就业再就业工作做出突出贡献的集体和个人,进一步推进就业再就业工作,国务院决定,召开全国再就业工作表彰大会,授予北京市丰台区宛平城地区办事处等138个集体“全国再就业先进工作单位”称号;授予赵俊田等130人“全国再就业先进工作者”称号;授予北京首钢开源服务中心等127家企业“全国再就业先进企业”称号;授予王桂玲等129人“全国再就业优秀个人”称号。希望受表彰的先进集体和个人以此为新的起点,发扬成绩,再接再厉,为就业再就业工作再创新的业绩,做出新的贡献。

  各级政府、各有关部门、各群众团体、各类企业和全体劳动者要以受到表彰的先进集体和个人为榜样,在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜,同心同德,团结协作,奋发努力,扎实工作,促进我国就业再就业工作取得新的成绩,为全面建设小康社会做出更大贡献。

  附件:全国再就业工作先进集体和个人名单

附件  全国再就业工作先进集体和个人名单(共计524个)

一、全国再就业先进工作单位(共计138个)

  北京市

  北京市丰台区宛平城地区办事处

  北京市地方税务局

  北京市宣武区劳动和社会保障局

  北京市朝阳区国家税务局

  天津市

  天津市南开区人民政府

  天津市南开区国家税务局

  天津市河西区尖山街劳动保障服务中心

  天津市总工会困难职工帮扶中心

  河北省

  河北省石家庄市人民政府

河北省峰峰矿区人民政府河北省劳动和社会保障厅

河北省保定市北市区五四路办事处西苑南社区

河北省张家口市妇女联合会

  山西省

  山西省太原市人民政府

  山西省职业介绍服务中心

  山西省长治市职业介绍服务中心

  山西省晋中市榆次区锦纶街道劳动保障事务所

  内蒙古自治区

  内蒙古自治区包头市人民政府

  内蒙古自治区满洲里市劳动和社会保障局

  内蒙古自治区通辽市就业管理局

  内蒙古自治区呼和浩特市个体劳动者私营企业协会

  辽宁省

  辽宁省沈阳市人民政府

  辽宁省大连市人民政府

  辽宁省财政厅

辽宁省劳动和社会保障厅就业处

辽宁省锦州市工商行政管理局

辽宁省朝阳市国家税务局直属一分局

辽宁省鞍山市总工会

辽宁省阜新市妇女联合会

  吉林省

  吉林省长春市人民政府

  吉林省吉林市龙潭区人民政府

  吉林省劳动和社会保障厅

  吉林省财政厅社会保障处

  吉林省吉林市妇女联合会

 △东北师范大学

  黑龙江省

  黑龙江省大庆市人民政府

  黑龙江省劳动和社会保障厅

  黑龙江省工商行政管理局

  黑龙江省财政厅社会保障处

  黑龙江省哈尔滨市道外区劳动和社会保障局

  黑龙江省哈尔滨市商业银行利达支行

  上海市

  上海市劳动和社会保障局

  上海市浦东新区劳动和社会保障局

  上海市开业指导专家志愿服务团

  上海银行

 △上海交通大学

  江苏省

  江苏省泰州市人民政府

  江苏省财政厅社会保障处

  江苏省无锡市劳动和社会保障局

  江苏省无锡市工商行政管理局

  江苏省苏州市金阊区彩香街道劳动保障事务所

  浙江省

  浙江省杭州市人民政府

  浙江省宁波市人民政府

  浙江省丽水市财政局

  浙江省湖州市劳动和社会保障局

  浙江省温州市鹿城区五马街道打绳巷社区居委会

  安徽省

  安徽省合肥市人民政府

安徽省劳动和社会保障厅

安徽省马鞍山市劳动就业管理局

安徽省合肥市商业银行

  福建省

  福建省福州市人民政府

  福建省龙岩市长汀县劳动和社会保障局

  福建省漳州市南靖县劳动就业中心

  福建省南平市延平区四鹤街道劳动保障事务所

  江西省

  江西省南昌市人民政府

  江西省劳动和社会保障厅

  中国人民银行南昌中心支行货币信贷管理处

  江西省上饶市信州区工商行政管理局

  江西省南昌市洪都农村信用合作社联合社

  山东省

  山东省青岛市人民政府

  山东省劳动和社会保障厅

  山东省济南市工商行政管理局

山东省烟台市劳动就业办公室

山东省济南市槐荫区振兴街街道劳动保障服务中心

 △石油大学(华东)

  河南省

  河南省许昌市人民政府

  河南省劳动和社会保障厅劳动就业处

  河南省郑州市劳动和社会保障局

  河南省开封市鼓楼区城西办事处宋城路社区

  河南省总工会

 △河南机电高等专科学校

  湖北省

  湖北省宜昌市人民政府

  湖北省劳动和社会保障厅

  湖北省财政厅社会保障处

  湖北省襄樊市国家税务局

  湖北省荆门市工商行政管理局

  湖北省武汉市总工会

  湖南省

  湖南省长沙市人民政府

湖南省常德市人民政府

湖南省娄底市娄星区乐坪街道办事处

湖南省湘西土家族苗族自治州凤凰县发展计划局

湖南省湘西土家族苗族自治州龙山县劳动和社会保障局

湖南省张家界市慈利县零阳镇白沙井社区居委会劳动保障服务中心

  广东省

  广东省广州市人民政府

  广东省河源市源城区人民政府

  广东省劳动和社会保障厅培训就业处

  广东省深圳市劳动和社会保障局

  广东省肇庆市劳动和社会保障局

  广东省茂名市高州市潘州街道劳动保障事务所

  广西壮族自治区

  广西壮族自治区南宁市人民政府

  广西壮族自治区柳州市再就业工作领导小组办公室

  广西壮族自治区梧州市劳动和社会保障局

  海南省

  海南省海口市龙华区大同路街道办事处

海南省保亭黎族苗族自治县人事劳动保障局

  重庆市

  重庆市渝中区人民政府两路口街道办事处

  重庆市财政局

  重庆市就业服务管理局

  重庆市商业银行

  四川省

  四川省成都市人民政府

  四川省劳动和社会保障厅

  四川省攀枝花市就业服务管理局

  四川省眉山市国家税务局

  四川省南充市顺庆区总工会

  贵州省

  贵州省贵阳市人民政府

  贵州省六盘水市劳动和社会保障局

  贵州省都匀市新华办事处剑北社区

  云南省

  云南省个旧市劳动就业服务局

  云南省安宁市地方税务局

云南省昆明市困难职工帮扶中心

  西藏自治区

  西藏自治区交通厅

  西藏自治区劳动就业服务管理局

  陕西省

  陕西省西安市人民政府

  陕西省咸阳市再就业工作领导小组办公室

  陕西省宝鸡市劳动和社会保障局

  陕西省巾帼家政职业介绍服务中心

  陕西省西安市碑林区文艺路街道环南路社区居委会

  甘肃省

  甘肃省兰州市七里河区土门墩街道兰通厂社区劳动保障工作站

  共青团甘肃省委青工部

  甘肃省定西市广升中小企业信用担保有限责任公司

  青海省

  青海省西宁市人民政府

  青海省西宁市工商行政管理局城东分局

  宁夏回族自治区

  宁夏回族自治区石嘴山市人民政府

宁夏回族自治区银川市劳动和社会保障局

  新疆维吾尔自治区

  新疆维吾尔自治区阿克苏地区行政公署

  新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民政府

  共青团新疆维吾尔自治区委员会学校部

  新疆生产建设兵团

  新疆生产建设兵团农八师

  新疆生产建设兵团农四师劳动就业管理中心

二、全国再就业先进工作者(共计130人)

  北京市

    赵俊田(女)北京市通州区劳动和社会保障局副局长

  马淑玲(女)北京市西城区新街口街道社会保障事务所所长

  王殿宝北京市朝阳区残疾人劳动就业服务所所长

  天津市

    孙本开天津市河北区劳动和社会保障局局长

  尹 培天津市河北区鸿顺里街道六马路居委会劳动保障协管员

  马金萍(女)天津市妇女联合会城乡部部长

  河北省

    冯建凯河北省财政厅社会保障处副处长

  刘建民河北省劳动和社会保障厅就业处主任科员 

 张仕民(满族)河北省秦皇岛市再就业办公室副主任

  王海燕(女)河北省唐山市路南区卫国楼社区居委会主任

  山西省

    侯松海山西省财政厅主任科员

  侯勇梅(女)山西省劳动和社会保障厅主任科员

  杨金玉山西省忻州市劳动和社会保障局局长

   李中秋山西省太原市青年创业服务中心主任

  内蒙古自治区

    尉小江内蒙古自治区乌兰察布市劳动就业服务局局长

  孙晓玲(女)内蒙古自治区呼和浩特市地方税务局税收政策法制科科长

  刘凤珍(女)内蒙古自治区赤峰市红山区铁南办事处东旱河居委会主任

  李 强(蒙古族)交通银行包头分行信贷员

辽宁省

    魏文利辽宁省营口市站前区建设街道办事处党工委书记

  周 岩(女)辽宁省地方税务局主任科员

  王鲁非中国人民银行沈阳分行科员

  闫 欣(满族)辽宁省抚顺市劳动就业管理局科长

  吉林省

    李公达吉林省劳动保障学会常务理事

  杨中凤吉林省长春市地方税务局副局长

   班德伟吉林省松原市就业服务局副局长

林梦梦(女)吉林省长春市宽城区南广街道东二条社区主任

  汤继瑞吉林省长春拖拉机集团有限公司工会主席

  黑龙江省

    周景隆黑龙江省牡丹江市林口县县委书记

  马爱波(女)黑龙江省地方税务局流转税处处长

  于守忠黑龙江省齐齐哈尔市劳动和社会保障局局长

  徐 颖(女)黑龙江省鹤岗市劳动和社会保障局局长

张静谊(女)黑龙江省佳木斯市东风区建国街道办事处劳动保障事务所所长

  孙 莹(女)黑龙江省哈尔滨市妇女培训中心主任

  上海市

    范安翠(女)上海市徐汇区斜土街道劳动保障事务所所长

  王佩静(女)上海市静安区曹家渡街道中行居委会就业援助员

  王效东上海市个体劳动者协会秘书长

 王水官上海纺织控股(集团)公司工会主席

  江苏省

    鲁学军江苏省教育厅学生处主任科员

  赵万平江苏省淮安市洪泽县就业再就业工作部门联席会议办公室主任

  周梅生江苏省镇江市劳动和社会保障局局长

  盛代扬江苏省徐州市劳动就业管理中心主任

  黄 健(女)江苏省南京市妇女联合会妇女发展部部长

  浙江省

    吴雪桦浙江省江山市人民政府市长

  王国平(女)浙江省金华市婺城区城中街道党工委书记 

 谭永杰浙江省就业管理服务局科长

  吕 斌浙江省绍兴市劳动和社会保障局局长

  张志刚浙江省嘉兴市工商行政管理局企业监督管理处处长

  林国庆(女)浙江省杭州市上城区清波街道劳动路社区居委会主任

  安徽省

    庄文德安徽省工商行政管理局个体私营经济监督管理处处长

  陈维光安徽省财政厅社会保障处主任科员

韩明新安徽省芜湖市劳动和社会保障局就业科科长

  石 丽(女)安徽省蚌埠市龙子湖区东升街道就业和社会保障事务所所长

  福建省

    刘荣忠福建省厦门市就业训练中心主任

  郭新辉福建省龙岩市新罗区地方税务局税政股股长

  谢丽芳(女)福建省三明市梅列区列东街道圳尾社区劳动保障工作站站长

  徐诗文福建省福州市总工会副主席

江西省

    曾 琴(女)江西省赣州市章贡区赣江街道办事处副主任

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欧元军 副教授



在国家行政活动的范围和内容不断扩大化和多元化的情况下,行政规划作为一种国家管理社会行政手段,在现代社会发挥着越来越重要的作用,尤其在城市建设、环境保护、交通建设、文化教育、医疗卫生等领域,行政规划可以较好地实现行政主体的行政目标。但伴随着行政规划的充分应用,对行政规划的立法和法律实践亦存在诸多问题。如何对行政规划的法律控制,使其在法治的轨道上运行是我们必须要解决的问题。对行政规划的法律控制主要是程序控制,包括行政规划的确定程序、变更和废止程序。本文所要探讨行政规划变更中利害关系人权益维护的问题。
一、对行政规划变更不服的法律救济程序缺失
行政规划是指行政主体为了实现特定的行政目标,而作出的对行政主体具有约束力、必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现的、关于某一地区或某一行业之事务的部署与安排。理论界立足不同角度,对行政规划的类型作出不同的分类。按照行政规划的约束力来划分,例如德国行政法将行政规划分为指导性规划、调控性规划和命令性规划;日本行政法将行政规划分为拘束性规划和非拘束性规划。所谓拘束性规划是一种是具有外部约束力的行政规划。此类行政规划对行政相对人的利益产生直接的影响,具有要求行政相对人必须遵守的效力,如根据拓宽城市道路的规划而作出拆迁房屋的决定。非拘束性规划是不具有外部约束力的行政规划。这种类型的行政规划主要为资讯性计划和影响性计划,如“西部开发战略”、“国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006━2020年)”等。此类行政规划并不直接对行政相对人的利益产生影响,对行政相对人也没有直接的约束力,但对行政主体还是具有拘束力,此类行政规划一经确定,就要求行政主体采取积极的措施予以实施。从影响利害关系人利益的角度出发,本文所探讨的是有直接拘束相对人的拘束性规划。由于人类理性的局限及社会发展本身的不可知性,已存在的行政规划可能需要及时的变更。但是,如果没有法律对行政主体的规划变更权做出必要的限制以及相应的法律救济,则行政规划则变得毫无意义,受行政规划影响的利害关系人合法权益的保护也无从谈起。
我们可以从一个案例来看行政规划变更的法律救济缺失。广州市桥虹花园建成于1996年,是一个别墅小区,规划总用地面积54567平方米,一共有200余栋,业主大都为民企老板,按照原有的规划,小区内大概有8000多平方米的物管房、园林、儿童游乐设施等公共用地。2003年11月26日,原开发商将29栋待建别墅用地和部分花园用地等共8110.8平方米,出售给广州市番禺友谊有限公司。友谊公司在取得广州市规划局番禺区分局等部门发出的相关证件后,于2004年7月开始拆除上述用地的园林和物管用房,用于兴建商铺和住宅,现已建成。小区的业主们采取各种方式进行维权。2004年12月,业委会主任陈先生将番禺区规划局告上了越秀区法院,三个月之后,法院判决番禺区规划局在2004年发给友谊公司《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》违反了《行政许可法》,两个证被撤销,工程曾经一度停工。但在去年10月,友谊公司再度开始施工。2005年11月初,陈先生再次起诉番禺区规划局。在该案的一审和二审判决中,法院认为,规划局有核发建设工程许可证的职权,友谊公司也是按照规划局的要求办理手续,因此业主们要求撤销规划局核发的《建设工程规划许可证》的理由不充分,驳回了陈先生的要求。[1]案件本身并不复杂,受规划直接影响的利害关系人桥虹花园业主的主张得不到法院的支持,行政机关未经告知和听证程序就做出了变更行政规划的决定,但令人感到不合理的是,此案件暴露出出我国现行法在行政规划立法及对行政程序司法审查方面存在的诸多问题,受行政规划变更行为实质影响的利害关系人权益的得到有效地维护。
(一)我国现行行政规划变更立法方面存在的问题
我国没有行政程序法典也没有专门的行政规划立法。只是在《土地管理法》、《预算法》等法律文件中有零散的关于行政规划的规定。针对上述案件所涉及的城市规划程序,以《城市规划法》为切入点,探讨我国现行行政规划变更程序立法存在的问题。《城市规划法》对于规划程序仅规定规划的制定程序。城市规划制定程序的规定主要包括第11条至22条,其分别规定了规划的编制主体、规划制定时应当考量的因素和条件、规划的种类、规划的分级审批制度及调整城市整体规划时的备案和审批制度。第28条规定城市规划批准后应公布。城市规划制定程序本身而言也存在诸多问题。一是从价值取向而言,过分侧重行政效能,强调对行政主体意志的维护,而忽视个人意志的表达和财产权的维护,体现出浓厚的管理模式色彩。而行政规划的目的之一是在公共利益和私人利益冲突存在或可能存在的情形下,对可能的利益冲突进行协调,以达到社会整体利益的最大化。就发生在规划机关与公众之间、公众与公众之间的冲突而言,行政规划制定中理应有提出异议程序、听证程序等程序,以保障所有与规划的内容有利害关系的人有机会参与规划制定过程,表达自己的利益诉求,使各种合法利益都能在最后的规划裁决中得到合理考量和安排。二是这种制定程序的规定几乎等同于内部审批制度,而行政规划程序的性质应是外部程序。虽然也有人民代表大会的审批的内容,但由于人民代表大会监督制约功能微弱,将理应是外部程序的行政规划程序实际规定为内部审批程序,这与现代行政中加强公众才参与尤其利害关系人的参与的要求相去甚远。
规划的变更必然涉及各方利益主体的利益,规划变更程序缺失影响利害关系人权益的维护。如上文提及案例,小区规划变更必然导致物管房、园林、儿童游乐设施等公共用地使用权的丧失,这对利害关系人影响甚大。因此除非规划变更的内容极其微不足道外,规划变更应遵守与规划制定相同的程序。但由于现行的《城市规划法》缺失规划变更程序的缺失,只是在行政许可法《第四十九条》规定被许可人要求变更行政许可事项的,应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的,行政机关应当依法办理变更手续。在此条文表述中,也缺失对变更程序的明确要求。因此在实践中就出现了规划变更缺乏法律制约,这既造成大量的资源浪费,也侵犯了利害关系人的权益,产生了许多社会矛盾。
基于公共利益需要的情形下,规划变更使利害关系人的权益受损情形下,在立法上明确对规划利害关系人损失予以补偿。诸如《城市规划法》等法律对此没有规定,《国家赔偿法》规定只对直接的损失予以赔偿,因此规划利害关系人的期待利益在实体法上也得不到保护。
(二)对行政程序司法审查方面存在的问题
在我国,基于行政权与司法权的界限,行政诉讼中法院司法审查主要限定为合法性审查,人民法院审理行政法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查,因此在行政诉讼中,法院对具体行政行为的审查必须依赖于立法对该行为的规范与制约。而实现法院对规划行为的合法性审查,一个重要前提条件是法律对规划行为作出合理的规制。
但是在在没有法律具体规定规划变更程序情形下,法院能否依据行政程序的基本原则来审查行政规划变更程序合法性?这一问题必然涉及“法定行政程序”的理解问题。我国以制定法为传统的国家,在诉讼中强调严格适用法律,禁止法规造法,但当制定法没有规定的情形下,则将司法审查活动至于尴尬的境地。在我国目前缺少一部统一的行政程序法典,虽然在《行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的解释》都涉及了“法定程序”,但都没有对“法定程序”的内涵作出统一的立法规定或司法解释。由于缺乏有关“法定行政程序”的立法规定和司法解释,导致行政执法和司法实践中对待“法定行政程序”上意见不一致。在司法审查层面,被诉的具体行政行为的利害关系人的合法权益得不到有效地维护。在司法审查中,法官能否在制定法缺失的情形下,从宪法原则、行政法原则。甚至判例和法理中寻找“法定程序”中的“法”,“法定程序”的“法”能否既包括行政程序内的任何成文的行政法律规范,也包括现代行政程序的基本原则,如果也包括在内,则对受被诉具体行为影响的利害关系人具有重要意义。
二、有关国家关于行政规划变更行为的立法、司法审查及补偿
(一)关于行政规划变更的立法
行政规划一经确定则具有实施效力,规划制定主体应当在法定的时间内实施该规划。但由于规划本身具有很强的现实性、政策性,根据情势所需,变更、废止已确定的规划是无法避免的。因此,以立法的形式规制规划的变更、废止程序是行政程序法的重要内容。从国外的立法来看,立法者考虑到规划的变更,将对利害关系人权益产生新的影响,一般要求行政主体应重新进行规划确定程序,但如果该规划的变更并非重大实质性变更且未涉及他人利益,或经利害关系人同意,可免除新的规划确定程序,以提高行政效率。例如, [2]联邦德国《行政程序法》(1997年)第76条规定“(1)已确定的规划在完成之前需要修改的,应当经过新的规划确定程序。(2)规划确定机关可省略规划确定程序,如果规划的变更无关紧要,且未损及他人利益,或当事人已对变更表示赞同。(3)在第2款或其他规划出现无关紧要变更的情况下,规划确定机关展开规划确定程序的,无需听证程序,也不需将规划确定决议予以公布。”又如日本《行政程序法草案》(1983年)第1125条规定“计划完成前,计划应予变更时,应为必要的新计划确定程序。但轻微之计划变更,则可省略新计划确定程序。”韩国《行政程序法草案》(1987年)第57条规定“变更已确定之行政计划时,新的行政计划应经确定程序,但实质的内容无变更时,不在此限。”[2]
其次是重视将信赖利益保护原则在行政规划中运用,对行政机关变更行政规划行为加以限制和要求行政机关对基于信赖而受侵害的利害关系人予以补偿。信赖保护原则自20世纪50年代在德国行政法中开始作为一个独立的法律原则出现以来,已经得到越来越多的国家和地区行政法的承认,并加以运用。所谓信赖保护“是指私人由于国家机关所实施的某种行为(法规、政策或者行政处理等)而对一定的事实或行为产生了正当的信赖,并基于这种信赖安排自己的生产生活,作出了一定的处分行为,国家对于私人的这种信赖应当提供一定形式和程序的保护”。[3]根据信赖保护原则,对于以行政行为形式作出的行政,其中止或变更可以按照行政行为的废止规则进行。亦即因行政计划而受益之人民,对于该行政计划之存续已产生信赖,且于衡量比较废止该行政计划(即中止和变更两种情形,都是终止原行政计划向后的效力)所可维护之公共利益后,其信赖较值得保护时,则该行政计划即不得任意依职权撤销。德国法上的信赖保护方法分为存续保护和财产保护两种。存续保护方法主要适用于违法的行政规划变更。如前文所述的案件,按照原规划,园林、儿童游乐设施等公共用地为业主的生活提供便利,业主在购房时已将这种预期利益也计算在内,在事实上房价本身也包括这种预期利益,因此规划的变更构成了对公众信赖利益的侵犯,同时变更的结果在原有的土地上建商铺和住宅,其牺牲的利益并不大于其保护的利益,违背了信赖保护原则和比例原则。按照德国法,针对这类的行政规划行为,利害关系人的利益依信赖保护原则,可提起排除违法变更请求。财产保护针对合法的行政规划变更行为。基于更大的公共利益的需要或其他正当的事由,变更已制定的行政规划,由行政机关补偿利害关系人的损失,以兼顾公益和私益。针对行政主体应当给予一定的补偿。财产保护一方面允许行政机关变更原行政规划,但同时要求行政机关对私人因信赖原行政规划所受的损失予以补偿。依德国的《行政程序法》规定,行政规划的利害关系人可以提出行政机关提供补救措施和过渡措施的请求。其要求行政机关在变更规划时,考虑利害关系人的权益,为利害关系人适应新的情况,提供调整的时间和条件,并对利害关系人造成的损失给予补偿。“通过这种方法,一方面必要的计划变更得以执行;另一方面有关公民的利益得到考虑。”
(二)关于行政规划变更的司法审查
有关国家不仅在立法上明确行政程序法的基本原则,并且在司法审查中充分应运。行政程序的基本原则在不同的法系、不同国家有不同的形式,但基本内容则大体相同,即正当的法律程序。其所包含的告知权(notice)以及陈述并得到倾听(hearing)的权利构成了许多国家人权保障的根本原则。正当法律程序条款是美国宪法修正案第5条、第14条率先明确规定的,第五条修正案规定“不经正当法律程序,不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿,私有财产不得充作公用。” 第十四条条“所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人,都是合众国的和他们居住州的公民。任何一州,都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律;不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;在州管辖范围内,也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。”其目的是保障宪法规定的公民权利的有效实施。美国法把行政程序的基本原则融入于“正当法律程序原则”之中,同时制定了统一的《联邦行政程序法》。英美国家的法官们常常能够援引“自然公正原则”、“正当法律程序原则“就保护公民权的问题作出判决,并依靠其判例规则所产生的约束力,构成了保护公民权的严密体系。大陆法律国家如德国在《联邦行政程序法》(1976年)第二十八条规定“在颁布影响参与人权利的行政行为之前,应给参与人陈述对有关决定为重要事实的机会。”法国通过部门法和判例喜爱能够结合的方式确定行政程序的基本原则。在这些法治比较健全国家均承认任何行政行为都必须遵循行政程序的基本原则,这不仅是依法行政的客观需要,也是衡量行政行为的合法性的根本依据,是受行政行为影响的利害关系人提出司法诉讼,请求司法救济的重要依据。
在确立可以依据行政程序原则进行司法审查的同事,这些国家还在具体诉讼制度上,给予相应的保障,德国在此方面最为完善。在德国,根据各种行政规划的的形式和内容,判断公民的信赖状况,并赋予不同的计划保障给付权。具体包括:计划存续请求权、计划执行请求权、过渡措施和补救措施请求权以及补偿请求权。[4]计划存续请求权的目的是为了维持计划,反对计划的变更和废除。但是原则上不承认一般的计划存续请求权,否则个人的信赖利益就会始终优于变更计划的公共利益,只有在里外或者计划的做出采取了法律规范或者行政行为形式的情况下,才存在计划存续的请求权。计划请求权的目的是计划的遵守和执行,反对行政机关采取违法计划的行为。但是,正如不存在一般的法律执行请求权那样,一般的计划执行请求权也是不存在的。只有在执行计划义务为其本人的利益存在时,公民才享有计划执行请求权。过渡措施和补救措施请求权是针对计划的变更和废除。已经按照计划采取了相应的处置,因计划消灭而遭受财产损失的人,可以要求行政机关为此采取过渡措施或者适应性帮助。但是,不存在抽象的过渡性措施请求权或者补救措施请求权,它在法律上不可能得到实现,可诉的请求权必须充分确定。补偿请求权的目的是因变更或者不履行计划而产生的补偿或者赔偿,适用国家赔偿的一般规定和原则。
(三)因行政规划变更而受到损失的补偿
对因行政规划的变更而受到损失的利害关系人采取的信赖保护方法主要是财产保护,即在符合信赖保护条件的情况下,由行政机关对相对人因此遭受的损失进行补偿。信赖利益损害的补偿措施不限于直接的金钱补偿,还可以是其他的具有财产意义的补偿方式, [5]例如日本《土地法》上的“换地、开造耕地、开造宅基地、代为实施公事、代为迁移等”,德国法上的过渡措施,例如,补贴的取消应当及时提前通知,或者采取逐步的方式,而不能采取立即和全面的方式。与交通计划变更有关的企业家,根据原来的交通计划享有有利的交通条件,可以得到财政上的过渡帮助。另外,英国法上有强制卖出制度。根据1971年《城市计划法》的规定,公民的土地或房屋因受公共机构执行计划的影响而不能合理地有益利用时,可以请求执行计划的机构购买公民因此而不能利用的地产。1973年的《土地补偿法》扩大了强制卖出的范围,包括已经宣布但尚未执行的计划所产生的损害在内。例如某一土地已预定作为公路或公园使用,所有者因此不能在市场上出卖该地时,或只是在极不利条件下才能出卖该地。如果土地所有者需要出卖该地时,可以请求执行计划的机构按正常价格收买。同时,法律也规定了计划机构拒绝购买的理由,例如执行计划的机构可以公开声明该地不在征购范围内,或声明该计划在15年内不会执行等而拒绝购买。[5]
三、行政规划变更的利害关系人维护权益的途径
(一)在现有的立法框架内的行政复议与行政诉讼
在现有的立法框架内,可以提起行政复议和行政诉讼但得不到有效的救济。理由是:
按照我国《行政复议法》的规定,对具体行政行为可以进行行政复议。如前文所述本文所探讨的规划是指直接有拘束相对人的拘束性规划。问题是这种有直接有拘束相对人的拘束性规划是具体行政行为还是抽象行政行为。在行政法律实务中,执法机关往往将行政规划理解为抽象行政行为,这种判断主要来自规划的政策性成分、自由裁量因素以及调整对象的众多等考虑。笔者认为直接有拘束相对人的拘束性规划是具体行政行为,理由是很多具体行政行为也有政策性成分、自由裁量因素,至于调整对象的众多则更不是抽象行政行为和具体行政行为划分的标准,只要行政行为的影响的对象可以具体确定,则人数众多的行政行为也是具体的行政行为。如前文所述的案件,小区的规划就有直接拘束相对人,受其直接影响的有开发商和小区业主。因此受其变更影响的小区业主可以对规划本身提出行政复议。同时如果在行政规划的基础上产生另一具体行政行为,则受行政规划影响的利害关系人也可以对该具体行政行为提出行政复议,如小区业主可以对是在行政规划行为的基础上的颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》行政许可行为提起行政复议。
按照我国《行政诉讼法》及最高人民法院的司法解释的规定,受具体行政行为影响的利害关系人可以提起行政诉讼。但如上文所述,在司法审判实务中,审判人员往往将行政规划行为理解抽象行政行为进而将其排除在行政诉讼受案范围之外。在实务中权益受到规划影响的利害关系人不能对规划本身提出行政诉讼,而只能针对规划行为衍生的行为提起诉讼。如前文案件,只能对建设用地规划许可、建设工程规划许可行为提起行政诉讼,这样的诉讼只可能推翻有关的规划许可行为,而不能推翻规划许可行为所依据的城市规划行为本身。
在现有的立法层面,受规划变更影响的利害关系人在提起行政复议和行政诉讼后,亦得不到有效的救济。因为无论是行政复议还是行政诉讼,对规划变更行为的审查都需要合理的、明确的法律规定,而我国现行法对规划变更行为既缺少实体性规定,也缺少程序性规定。对与因规划影响而获得补偿问题,亦没有明确规定。当然在实务中,也存在在公法层面得不到有利救济而求助于私法救济的情形,如在小区业主在购房合同中与开发商约定容积率、绿化率等,同时明确规划的变更情形下开发商承担违约责任,这在一定程度上降低了因规划的变更而由小区业主承担的风险。
(二)完善现行法,充分维护行政规划变更的利害关系人合法权益
完善现行法,主要是在程序上加强对行政变更的法律约束。首先在宪法或在今后出台的行政程序法中规定“正当程序原则”和“信赖利益保护原则”。其次在具体程序制度设计上,明确规定“变更已确定之行政规划时,新的行政计划应经确定程序,但实质的内容无变更时,不在此限。”同时完善规划的制定程序,包括规划公开制度、咨询委员会制度、听证制度、协商制度等。在行政程序法中明确,行政主体可以基于公共利益变更行政规划,但应对受变更影响的利害关系人给予合理的补偿。在其次在行政诉讼法,进一步扩大行政诉讼受案范围,将有直接拘束相对人的拘束性行政规划行为纳入行政诉讼范围。借鉴德国的立法体例,赋予利害关系人有规划存续请求权、规划执行请求权、过渡措施和补救措施请求权以及补偿请求权。



注释:
[1]曹晶晶:“桥红花周公共园林变商铺业主告规划局市政府”,载搜孤新闻中心2006年05月22日发布。
[2]应松年:《外国行政程序法汇编》,中国法律出版社2004年版,第114、500、568页。
[3]姜明安主编:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年版,第91页。
[4]苏苗罕:“行政计划的诉讼问题研究”,载《甘肃社会科学》2004年第4期。
[5]姜明安主编:《行政程序研究》,北京大学出版社2006年版,第121页。