【内容提要】我国的民事行政检察制度是我国法律监督体系的重要组成部分,由于我国法律对于民事行政检察法律监督制度存在不完善之处，民事行政检察监督的处境十分尴尬,基层检察院履行民事行政检察法律监督时常遇到困难和阻力，监督效果也大打折扣。民事行政检察监督如何发展,已成为亟待解决的问题。因此,我们必须深入分析民事行政检察监督存在的问题及主要原因，应继续强化基层检察院在民事行政审判中的检察监督职能，赋予基层检察院抗诉权、检察建议权等符合中国现实的可行性民事行政检察制度,促进我国民事行政检察制度的发展和完善。
【关 键 词】 民事行政检察监督、改革建议
我国民事行政检察监督是法律赋予检察机关的一项特定的法律监督职能,是依法治国、实现社会正义、维护司法公正的需要，“强化法律监督，维护公平正义”是检察机关工作的主题，更是基层民事行政检察工作的中心。民事行政检察制度对促进我国的法治建设,维护法律的统一和正确实施起到了非常重要的作用。由于体制与历史方面的原因，基层院的民事行政检察工作非常薄弱，远远无法与其他检察业务工作相比，需进一步强化,加强和完善民事行政检察监督制度,我们要遵循民事行政检察监督发展的客观规律,立足于中国法治建设的需要,探索民事行政检察监督制度的改革完善方向和出路。
一、我国民事行政检察制度的固有缺陷
（一）民事行政检察立法过于原则，缺乏可操作性
在民事诉讼程序中，检察机关的地位和定性问题始终没有被提到应有的高度。法制的不完善是检察机关角色不清楚的主要原因，但从另一个角度说检察机关在民事审判中地位不高也是法律对其规定不健全的原因。
首先,虽然我国民事诉讼法规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，但在具体的实施过程中仅规定了一种抗诉的监督方式，即只能作出终审判决、裁定的法院的上级检察院向同级人民法院提出抗诉。因此，基层人民检察院对同级人民法院的生效裁判，不能抗诉。从某种意义上说，现行民事行政抗诉机制不能体现和发挥基层检察院的监督职能。民事行政抗诉不但形式单一，而且性质上属于事后监督，是一种消极的监督，不符合诉讼经济原则，也降低了法律监督的权威性。
其次，在现有司法程序中，基层检察院不能对确有错误的同级法院生效裁判实行直接的法律监督，只能作为上级检察院的一种协助力量，客观上使其法定职权受到一定程度的削弱，也影响了基层检察院的工作积极性。基层院提请抗诉或建议提请抗诉，上级院决定抗诉到法院启动再审程序的诉讼过程漫长，司法资源耗用大，办案周期长，效率低，当事人得到的往往是“迟到的公正”。这不仅影响了当事人向检察机关申诉的积极性，也对基层检察机关的审判监督作用产生了质疑。虽然办案期限在不同的环节作了规定，但在实践中，多数案件不能在规定的期限内办结，当年提、建抗的案件很少在当年见效。从检察机关办理民事行政申诉案件的法定期限来看，自受理到立案审查期限为1个月，自立案到建议或提请抗诉，审查期限为3个月，这其中还要扣除向法院调卷的时间，因此一件申诉案件从受理申诉到最终结案将历时4个月有余。嗣后如基层院提请上级院抗诉，上级院又需要3个月甚至更长的审查期限,如建议提请抗诉，更要经过两层上级院的法定审查期限,单单累计正常的审查期限，理论上是超过1年。
（二）民事行政检察监督范围过于狭窄。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼活动实行监督”,第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。由此可见,我国诉讼法律对民事诉讼活动的监督,仅仅局限在审判活动,并且只能对生效的判决、裁定进行监督,而对执行、调解、诉讼保全、破产程序与特别程序中的问题能否监督,以何种方式监督却没有明确的规定。司法实践中,因为缺乏明确的法律依据,检察机关难以对上述司法活动进行监督,这不仅与立法本意不相吻合,而且与宪法规定的“检察院是国家的法律监督机关”的宪政地位不符。
（三）民事行政检察监督的方式单一。根据我国《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的规定,抗诉是检察机关民事行政诉讼监督惟一合法有效的方式,并且是基于审判监督程序的抗诉而非上诉程序的抗诉,监督的手段、方式单一。但在司法实践中,大量侵犯当事人诉讼权利的违法行为不是通过判决、裁定的形式作出的,例如:应当开庭审理而未开庭审理的案件,应当通知当事人出庭而未通知当事人出庭应诉的案件,应当组成合议庭进行审理而未组成合议庭的案件,法官依法应当回避而未回避的案件等,这些都是在诉讼过程中出现的严重的程序不合法的现象,侵犯甚至剥夺了当事人诉讼权利,这些问题的存在影响了司法公正,需要检察机关进行法律监督。但这些问题如果不影响实体裁决,或者不能通过再审程序予以纠正,检察机关则不能行使抗诉权,违法的行为难以通过检察监督的渠道予以纠正,当事人的诉讼权利不能得到有效保护。
二、对我国民事行政检察制度存在缺陷原因的分析
（一）民事行政检察监督在实践中存在立法上和认识上的问题,是制约和影响检察机关履行法律监督职能的主要原因。
由于立法上的不完善，必然导致现行抗诉机制的不完善。其一，抗诉是人民检察院进行民事行政审判监督的唯一手段，具体的监督手段和权利显得单一和贫乏。这种单一的手段只能对生效判决、裁定实施监督，而对民事行政审判活动过程中的违法审理行为及侵害当事人合法权益行为无法直接进行监督、纠正和制止，从而在一定程度上产生了审判活动的监督真空。这样造成的结果必然是：如果检察院由于某种原因没有能够或未能及时进行民事行政审判的抗诉监督时，确有错误的判决会有无法挽回的后果，由此会给人民群众带来对法律的不信任感。其二，鉴于检察权的公权性质和民事权利的私权性质，抗诉与尊重法院的独立审判权威的理念之间存在一定的冲突。其三，民事诉讼法没有规定检察建议为一种法定的监督方式，及其可以依据的程序规定。因此，检察建议对被监督单位没有强制性的约束力，检察机关只是针对被监督单位的违法行为提出改正意见，最终会产生什么样的法律效果，决定权不在检察机关。
（二）法院对检察院民事行政检察权行使的主要影响因素
首先，再审法院多回避检察机关抗诉理由。再审判决书中检察机关的抗诉理由只是简单地照搬照抄，但在“本院认为”中，对检察机关的抗诉理由不加评论，即便是改判的案件，也难以见到对原审裁判错误的确认及分析，从再审判决书中看不出检察机关抗诉理由是否被采纳。
其次，再审法院对检察机关抗诉案件“调解结案”的多，“判决结案”的少。更有甚者，一些法官以“不调解，我就下判，对你不利”等语言，强迫、诱骗当事人搞调解，尤其是对再审抗诉的案件，有的不制作调解书，而是以双方当事人签字的协议代替。
再次，再审法院对检察机关抗诉案件定期宣判的多，当庭宣判的少，立法尚未规定审判期限，实际定而无期，逐渐形成了执法断层、弱化地带。多数当庭口头宣判的内容与宣判后文书所认定的内容不一致。
（三）基层检察院对民事行政检察权行使的主要影响因素
检察机关行使民事行政监督职能其出发点以国家利益、社会利益代表者的身份监督法院的民事行政审判活动，其针对的对象是法院的审判活动，而不是案件本身，不是再以一个法官的身份重新判案，而是通过案件审查法院的审判活动是否有错误。但在司法实践中，首先极少数基层检察院案件承办人员或出于对民事行政检察权权的误解，在审查案件时以其审查时掌握的证据和自己对法律的理解来判断案件裁判是否错误，法律理解上的分歧和新证据都成为了抗诉理由。其次极少数基层检察院案件承办人员政治素质和业务水平不高，对少数申诉案件为达到改判目的，或出于其它目的，先入为主，只收集对申诉人有利的证据，大量调查取证，成为申诉人的“代言人”，使不该抗诉的案件进入了再审程序。再次，由于检察机关内部的考核机制，也使一些基层检察机关对民事行政提请抗诉或建议提请抗诉案件重数量轻质量，导致所办案件质量不高。
极少数基层检察院对民事行政检察权运用不当，不仅影响了法院判决的权威，造成司法资源的浪费，而且损害了检察机关抗诉的严肃性和检察机关的形象，甚至还侵害了另一方当事人的合法权益，有悖于民事诉讼法和行政诉讼法的基本原则。
三、对民事行政检察制度的改革的建议
（一）建议修改民诉法和行政诉讼法，规范基层检察院抗诉权
在抗诉程序上，应当建立同级检察院向同级法院抗诉的制度。当事人对法院的裁定、判决作出后有不同意见的，当事人可以向上级人民法院上诉，也可以在超过上诉期限后向同级人民检察院申诉。同级人民检察院经过审查，认为符合民事、行政诉讼法的有关规定，即可向作出判决、裁定的人民法院提出抗诉，人民法院应当进行再审。这样可以减少上级人民检察院的工作压力，集中力量办理大案、要案，加强业务指导，同时也可节约司法资源，减少当事人的讼累，并有利于社会的稳定。目前，民事行政检察不能同级抗诉是制约当前民事行政检察工作的瓶颈问题，也是各地基层检察院工作发展的最大阻力。
明确检察机关的调卷权。检察机关对民事、行政申诉案件进行审查,前提是要有对案件情况的知情渠道,这就要求具有调阅审判卷宗的权力,特别是检察机关对申诉案件事实的审查判断主要依靠对原审卷宗的审查。由于法律对此没有作出明确规定,在实践中,不少地方的法院拒绝检察机关调阅其审判卷宗,而只允许到法院查阅或仅让复印部分卷宗。这极大地阻碍了检察机关工作的有效开展。因此,建议在修改民事诉讼法和行政诉讼法时,明确规定人民检察院审查法院已生效裁判,有权调阅审判卷宗。
明确检察机关的调查取证权以及调查取证的范围。民事诉讼法在规定民事抗诉机制时,没有明确检察机关可否依职权进行调查取证。实践中,检察机关在审查当事人的申诉,决定是否抗诉时,往往需要进行调查取证,以查清民事纠纷的事实真相。由于法律没有明确规定检察机关有调查取证的权力,检察机关的调查取证活动经常遇到困难。因此,法律应当赋予检察机关调查取证的权力,以及检察机关调查取证的范围,
（二）建立全国民事行政检察系统互动办案机制
民事行政检察系统互动办案机制，是指下级检察院直接受理和上级检察院交办的民事行政申诉案件，下级检察院的承办人员在案件审查过程中，由上级检察院派人指导或参与，或直接由上级检察院任命下级检察院的承办人员为上级检察院的助理检察员审查案件，在案件审查后制作审查终结报告，经下级检察院科室研究同意提请抗诉或建议提请抗诉，由下级检察院承办人员、科室领导、分管检察长与上级检察院共同研究是否抗诉或提请抗诉，并由下级检察院直接为上级检察院制定抗诉或提请抗诉的法律文书，经上级检察院的民事行政处长和分管检察长签发后，就可以直接以上级检察院的名义提出抗诉或提请抗诉。[4]民事行政检察系统互动办案机制的优势是，整合上下级民事行政检察部门办案资源，构建民事行政检察办案一体化机制。
（三）建立民事公诉机制,维护国家利益和公共利益
检察机关在诉讼中的职责是代表国家、公众把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的违法行为和违法事实提供给法院,要求其依法进行审理和裁判,并对审理的过程以及裁判的结果进行监督。因此,提起诉讼是检察机关监督、参与诉讼活动的重要方式和基本职能。建议应确立我国检察机关提起民事诉讼的机制。
1、检察机关提起民事诉讼的必要性、紧迫性和法理上的妥当性。首先,近年来国有资产严重流失、环境污染、滥用权利、违背公序良俗的事件时有发生,而司法程序的缺位或启动民事诉讼程序的主体的缺位,使得国家利益和社会公共利益经常处于被漠视的境地。因此,建立检察机关提起民事诉讼的程序机制,以司法程序来维护国家和社会公共利益,已经成为一种紧迫的要求。其次,检察机关是国家的法律监督者,既然能够代表国家,对破坏刑事法律秩序、违背社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉,以起诉的方式实现对刑事法律的监督,同样也可以代表国家对破坏民事法律秩序、导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起民事诉讼。
2、检察机关提起民事诉讼的案件范围。第一,侵权案件,包括环境公害案件,以及以各种手段侵吞国有资产,尚未构成犯罪,并无其他主管部门或主管部门置之不理的案件等;第二,破坏社会主义市场经济秩序的案件,包括市场垄断、不正当竞争案件等;第三,其他涉及国家和社会公益或涉及公法秩序的案件,如选民资格案件,认定财产无主案件等。以上各类案件,均与国家利益或社会公共利益密切相关,应属检察机关于必要时提起民事诉讼的范围。所谓必要,是指无其他主体发动诉讼的情形。
3、检察机关提起民事诉讼时的法律地位。我国检察机关是国家法律监督机关,它提起的民事诉讼和刑事公诉一样,均是基于国家法律监督者的地位,是代表国家起诉,而不是因为检察机关对诉讼标的有自身的利害关系,因此,检察机关在所提起的民事诉讼中应居于公诉人地位。检察机关提起的民事诉讼,由于涉及国家利益和社会公共利益,所以在审理时仍应与一般民事案件有不同之处。例如检察机关不承担诉讼费用,被告不能反诉等。当然,被告虽然不能反诉,但在胜诉后或认为其合法权益受到侵害后,有就其损失申请国家赔偿的权利。此外,检察机关所提起的诉讼因涉及国家利益和社会公共利益,一般来讲案情重大复杂,应适用普通程序审理,不宜适用简易程序。除此以外,关于举证、质证、认证、辩论,及调解、和解等,均与一般民事诉讼无异。
（四）建设高素质的民事行政检察队伍是基层检察院严格执法的重要保证
随着社会主义法制的进一步完善，执法任务更加繁重，执法环境日趋复杂，建设高素质的民事行政检察队伍是严格执法的重要保证。因此，大力增强基层民事行政检察队伍自身的法律素质，提高基层民事行政检察队伍的执法水平已刻不容缓。建议上级院加强对基层院办案的工作指导，定期邀请资深法官和高校学者举办讲座等形式进行业务培训工作，帮助基层院解决一些实际问题，使基层院民事行政检察队伍由单一型向复合型迈进。基层院也应加强对民事行政部门的重视，确保民事行政部门充分履行职能，如争取增加人员编制，保持民事行政业务骨干队伍相对稳定，积极开展学历教育，引导干警自学成才，培养和造就一批民事行政检察业务尖子人才。
通过完善立法，进一步落实检察机关对民事行政审判活动和诉讼活动实行法律监督的程序、方式、方法，民事行政检察制度对于加强法律监督,维护司法公正,促进依法治国具有非常重要的意义。加强民事行政监督,最根本的一点就是通过立法或司法解释明确规定检察机关的民事行政监督权利。作为基层检察院，要真正把民事行政检察工作纳入工作日程。在机构设置、人员配备和经费保障、车辆配置上给予一定倾斜。把真正懂业务的人员留住，把热爱民事行政检察工作的人员培养出来。在条件成熟时，扩充民事行政检察部门人员进入基层检察院的检察委员会比例，提高民事行政检察人员的政治待遇。真正把基层检察院民事行政检察工作落到实处，为构建和谐社会提供司法保障。


参考文献
[1] 参见陈耀武、张永彬，《我国民事检察制度之完善》，载《中国检察官》2006年第3期第35页。
[2]张建升、吕立峰，《民事检察监督:在规范的基础上加强》，载《检察日报》, 2003年9月26日。
[3]李忠芳、王开洞主编，《民事检察学》，北京:中国检察出版社, 1996年。
[4] 陈国兴，《互动办案机制是突破民行检察不能同级抗诉困境的有效途径》，载《检察实践》2005年第3期第28页。
[5]湛中乐、孙占京，《论检察机关对行政诉讼的法律监督》，载《法学研究》, 1994年第1期第 36-41页。


天津市滨海新区大港人民检察院 徐 华

青海省人大常委会


青海省县级以上人民代表大会代表议案暨代表建议、批评和意见的规定


（１９９０年４月３０日青海省第七届人民代表大会第三次会议通过 １９９９年１月２７日青海省第九届人民代表大会第二次会议修正）

第一条 为了保障本省县级以上地方各级人民代表大会依法行使提出议案、建议、批评和意见的权利，做好代表议案暨代表建议、批评和意见的办理工作，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定所称代表议案，是指县级以上地方各级人民代表大会举行会议时，代表１０人以上联名在规定的时间内提出的属于本级人民代表大会职权范围内的议事原案。
本规定所称代表建议、批评和意见（以下简称代表建议），是指县级以上地方各级人民代表大会代表在执行代表职务时，书面向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对本行政区内各方面工作的建议、批评和意见。
第三条 代表议案经本级人民代表大会或者常务委员会审议通过，即具有法律约束力，有关机关或组织必须认真办理。
第四条 代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议，是代表执行职务，行使管理地方国家事务民主权利的一种形式，有关机关和组织对代表建议必须认真研究办理。
第五条 少数民族代表用本民族的文字提出的议案、建议，由代表所在代表团翻译成汉文附送。翻译有困难的，由大会秘书处负责翻译。
第六条 代表议案应当在大会主席团决定的议案截止时间之前提出。逾期提出的，或内容不属于本级人民代表大会职权范围内的，作为代表建议办理。
第七条 代表议案应写明议案的名称、案由、案据和方案，必要时，还应附有有关资料。代表议案应用统一印发的代表议案专用纸，一事一案，书写工整。
第八条 代表议案由主席团审议决定是否列入本次大会议程，或者先交有关的专门委员会或议案审查委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。
代表议案在报请主席团审议之前，大会秘书处、专门委员会或议案审查委员会应审查提出议案的代表人数、内容、时间等是否符合法律、法规规定。
第九条 经主席团审议决定列入本次大会议程的代表议案，议案领衔人应当向大会全体会议作关于议案的说明。
第十条 列入大会议程的代表议案在审议中如有重大问题需要进一步研究的，可经主席团提出，由大会全体会议决定，授权常务委员会会议审议并作出决定，报本级人民代表大会下一次会议备案；或者提请本级人民代表大会下一次会议审议。
第十一条 列入会议议程的代表议案，在交付大会表决前，提议案的过半数代表要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。
第十二条 经主席团审议，决定交由常务委员会或者专门委员会在大会闭会后审议的代表议案，专门委员会、常务委员会工作机构或办事机构应当进行调查研究，提出审议结果的报告，提请常务委员会审议。
常务委员会审议时，认为议案应当列入本级人民代表大会议程的，应提请本级人民代表大会审议；认为议案可以列入常务委员会议程的，应列入常务委员会议程审议，必要时可以作出相应的决定或决议，并向本级人民代表大会下一次会议提出书面报告。
第十三条 常务委员会、专门委员会或议案审查委员会在审议代表议案时，可以邀请代表议案领衔人或议案其他提出人和有关方面的代表、专家列席会议。
第十四条 代表议案经主席团审议，决定作为代表建议处理的，由常务委员会办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复代表。
第十五条 代表大会表决议案，由主席团决定采用无记名投票、举手或其它方式进行，以全体代表的过半数通过。
第十六条 常务委员会、专门委员会，应当对本级人民代表大会或者常务委员会通过的代表议案的决议或决定执行情况进行监督检查。
第十七条 代表建议在本级人民代表大会会议期间向大会提出，在人民代表大会闭会期间向常务委员会提出；可以一人提出，也可以数人联名提出。
代表建议应准确、具体、一事一案，书写工整。在大会期间提出的，应使用大会统一印发的建议专用纸。
第十八条 代表建议有条件在会议期间办理的，由大会秘书处交有关机关和组织在会议期间办理，并答复代表在会议期间办理有困难的，大会闭会后，由常务委员会办事机构按照其内容分别交本级人民政府、人民法院、人民检察院及其他有关机关或组织研究办理。
属于本级人民代表大会及其常务委员会工作方面的代表建议，由本级人民代表大会有关专门委员会、常务委员会工作机构或办事机构负责办理。
第十九条 代表建议内容不属于本级国家机关职权范围的，应当转交有关机关或组织研究处理并告知代表。
第二十条 常务委员会办事机构对人民代表大会会议期间提出的代表建议，应自大会闭会之日起１个月内通过会议或书面通知形式交办。闭会期间提出的代表建议，从自收到之日起１０日内书面交办。
第二十一条 承办单位对不属于本单位职责范围内的代表建议，应当自收到之日起１０日内，向交办机关说明情况，经交办机关同意后及时退回。
交办机关对承办单位退回的代表建议，应当自收到之日起５日内另行交办。
第二十二条 需要两个以上承办单位共同办理的代表建议，由交办机关确定主办单位和会办单位。主办单位应当主动做好协调和办理工作，会办单位应当与主办单位密切配合并提供书面办理意见。
第二十三条 承办单位应在收到代表建议之日起３个月内办理完毕。因特殊情况不能按期办理或答复的，经交办机关同意，可以延长办理时间，但最迟不得超过６个月。
第二十四条 承办单位要健全代表建议办理工作制度，严格办理程序，实行领导分管、部门负责和工作人员承办的分级负责制。
承办单位办理完毕后，应形成办理结果报告，由主管领导审定签发，并按规定的格式将办理结果书面答复代表。对代表联名提出的建议，应当答复联名的每位代表，同时抄报交办机关和常务委员会办事机构。
第二十五条 代表对承办单位的办理结果不满意的，可以提出意见，由常务委员会办事机构交承办单位重新办理。承办单位应在１个月内将重新办理的情况向交办机关和代表作出答复或说明。
第二十六条 代表建议办理完毕后，人民政府、人民法院、人民检察院及有关机关或组织，应当在接办后７个月内将办理情况向常务委员会提出书面报告，由常务委员会办事机构汇总并经常务委员会会议审议后，印发人民代表大会下次会议的全体代表。
第二十七条 常务委员会应对代表的建议办理情况进行督促检查。对办理代表建议认真、成绩突出的单位或个人，应给予表彰；对敷衍塞责、互相推诿、不认真办理的，应给予批评、教育；贻误工作，造成不良影响的，应追究责任。
代表对代表建议的办理工作，可以依法提出询问或质询。
第二十八条 本规定自１９９９年２月１日起施行。