农村基层组织资金管理上应行“三分”原则
罗国斌
随着我国农村经济的深入发展，国家对农村发展的政策倾斜和资金支持力度的不断加大，农村基层组织所拥有和支配的资金越来越多，这些资金不可避免地会受到职务犯罪侵害，但是现实中由于有关法律规定的不够完善和农村基层组织财务制度上的漏洞致使侵害这些资金的农村基层组织人员得不到应有的惩罚，从而危害到国家和广大农民的利益，损害法律的公正和权威。笔者拟结合办案实际，仅从理顺农村基层组织财务制度作一些探讨。
一．农村基层组织所拥有和支配资金的性质
（一）农村基层组织人员职务工作的双重性
我国《村委会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。同法第四条规定：村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作；同时人国人大常委会颁布的《关于刑法第九十三条第二款的解释》规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作，属于刑法规定的“其它依照法律从事公务”的活动：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理：（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。根据上述规定，我们可以把农村基层组织人员的职务工作大致分为两类：即公务性质和非公务性质。农村基层组织人员协助人民政府从事人大常委会立法解释限定的七项行政管理工作，属于依法从事公务的范围即为公务性质的工作；农村基层组织人员所从事的本村内的公共事务和公益事业的管理和经营，是农村自我经营、自我治理的一种表现，其不宜纳入从事公务的范围，是为非公务性质的工作。
（二）农村基层组织所拥有和支配资金性质的双重性
农村基层组织人员职务工作所具有双重性决定了其进行职务工作过程中所拥有和支配的资金也必然具有双重性。当农村基层人员从事公务性质的职务工作时，其身份是为公务性人员，其所管理下的资金即为公务性质的资金；反之，则为非公务性质的资金。
二．农村基层组织所拥有和支配资金的管理现状及其影响
在实践中，由于缺少财务规范意识，农村基层组织对其所拥有和支配的资金普遍实行同一财务人员一帐单折管理，也就是同一位会计将村委会的公务性资金和非公务性资金不加区别地在同一本帐上收支；而由同一位出纳将两种性质不同的资金在同一本存折上存取。这种混乱的财务管理方式给农村基层组织人员职务犯罪侵害这些资金并成功规避法律的制裁提供机会。因为对这两种性质不同的资金的职务犯罪侵害所适用的管辖机关和刑法罪名是不同的，当农村基层组织人员利用职务上的便利对公务性质的资金进行侵害并构成犯罪，由检察机关以贪污罪、挪用公款罪等予以追究。当农村基层组织人员利用职务上的便利侵害的是非公务性质的资金并构成犯罪时，则由公安机关按职务侵占罪、挪用资金罪等予以追究。但是，由于农村基层组织在进行财务管理时将公务性质的资金和非公务性质的资金混杂在一起致使当资金被职务犯罪侵害时因无法确定被侵害的资金究竟是公务性质的还是非公务性质的而使刑事司法遭遇尴尬。
三．财务上实行“三分”原则是解决问题的有效方法
造成上述问题的关键是农村基层组织人员把两种不同性质的资金混杂在一起进行管理，要解决这个问题则必须把这两种不同性质的资金进行分开管理。
首先，资金的保管上要进行分折管理，做到专款专折即将两种不同性质的资金用两本帐号不同的存折进行管理。
其次，资金的收支上要进行分帐管理，做到专款专帐即公务性质的资金收支情况用一本帐薄反映；非公务性质的资金的收支情况用另一本帐薄反映。
最后，财务人员上要实行分员管理，即组建两组财务人员，一组负责公务性资金的收支和保管；另一组负责非公务性资金的收支和保管，两组分别由不同的人员组成，公务性财务人员由乡级人民政府指派，非公务性财务人员由村民大会选举产生。两组财务人员各司其职、各负其责。
理顺农村基层组织的财务，在资金管理上实行“三分”原则，有利于司法机关有效打击农村基层组织人员的职务犯罪，保护国家和广大农民的利益，维护广大农村的稳定繁荣。在财务上实行三分原则，既需要国家相关法律的不断完善、制度的不断健全，也需要农村基层财务人员财务水平的不断提高、财经纪律的不断加强。
湘潭市建设工程抗震设防管理办法
湖南省湘潭市人民政府
湘潭市人民政府令第一号
湘潭市建设工程抗震设防管理办法
《湘潭市建设工程抗震设防管理办法》已经２００２年１２月１２日市人民政府第１９次常务会议通过，现予发布，自２００３年２月１日起施行。
市 长：陈 润 儿
二○○三年一月二十二日
第一条 为加强建设工程抗震设防管理，确保建设工程具有抗御地震灾害的能力，根据《中华人民共和国防震减灾法》、《湖南省重大建设工程和可能发生严重次生灾害建设工程地震安全性评价管理办法》、《湖南省实施＜中华人民共和国防震减灾法＞办法》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 市、县（市）级人民政府地震行政主管部门或者负责管理地震工作的机构（以下简称地震行政主管部门）负责本行政区域内的建设工程抗震设防要求和地震安全性评价工作的管理和监督。
计划、建设、规划、国土等部门，按照各自的职责配合做好建设工程抗震设防监督工作。
第三条 建设工程必须按抗震设防要求进行抗震设防。建设工程抗震设防要求管理纳入基本建设管理程序。
第四条 新建、扩建、改建的重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程以及国家、省规定应当进行地震安全性评价的其他建设工程（见附件），在确定抗震设防要求前，建设单位必须委托具有国家或省认定的地震安全性评价资格的单位进行地震安全性评价。
按照前款规定需要进行地震安全性评价的建设工程项目，其地震安全性评价报告应报送省地震安全性评定委员会审定。地震行政主管部门依据审定的地震安全性评价结果在７日内确定抗震设防要求。设计和建设单位必须按照确定的抗震设防要求进行设计和建设。
第五条 新建、扩建、改建的一般工业和民用建筑工程按照《中国地震动参数区划图》的规定和工程场地地震地质情况确定抗震设防要求，进行抗震设防。
第六条 必须进行地震安全性评价的工程项目，建设单位报批建设项目可行性研究报告时，必须将经审定的地震安全性评价报告和市地震行政主管部门确定的抗震设防要求作为联合审批必备文件。
第七条 对于一般工业和民用建筑的工程项目，建设单位报送建设项目可行性研究报告时，必须包含有根据《中国地震动参数区划图》确定的抗震设防要求内容。对未包含抗震设防要求内容的项目，不予批准。
第八条 计划、建设、规划、国土等有关部门在审批建设工程时，对未经地震行政主管部门确定抗震设防要求的，不得办理有关手续。
市、县（市）地震行政主管部门应当会同同级有关行政部门加强对建设工程实施抗震设防要求的管理监督，有关部门应予配合、协助，保障建设工程按照抗震设防要求进行抗震设防。
第九条 必须进行地震安全性评价的建设工程竣工后，地震行政主管部门应参加工程竣工验收，建设单位应将建设工程地震安全性评价、抗震设防要求、抗震设计和施工等资料报地震行政主管部门和建设行政主管部门归档。
第十条 从事地震安全性评价工作的单位，必须取得国家或省级地震行政主管部门核发的地震安全性评价资质证书，并按照资质许可的级别和业务范围从事地震安全性评价工作。对未经资格认证、不按照地震安全性评价工作规范或者超越其许可范围进行地震安全性评价工作的，其评价结果无效，由市地震行政主管部门依据职权，责令改正，没收违法所得，并处１万元以下的罚款；给建设单位造成损失的，依法承担民事责任。
第十一条 建设单位不依法进行地震安全性评价，或不按照地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由市地震行政主管部门责令其改正，并处１万元以上１０万元以下的罚款。
第十二条 建设单位对一般工业和民用建筑项目未按规定进行抗震设防的，由地震行政主管部门责令其改正。
第十三条 设计单位不按抗震设防要求进行抗震设计、施工单位不按抗震设防要求进行抗震施工的，由有关行政主管部门依法进行处罚。
第十四条 地震行政主管部门和建设工程有关审批部门，为未进行地震安全性评价或未进行抗震设防的建设工程办理手续的，对直接责任人依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十五条 当事人对地震行政主管部门依法作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
附件：
地震安全性评价建设工程目录
一、重大建设工程
（一）市级以上的电视调频广播发射塔、国际电信楼、国际卫星地球站、长途邮电通信枢纽；
（二）研究、中试生产和存储剧毒生物制品和天然、人工细菌与病毒（如鼠疫、霍乱、伤寒等）的建筑；三级甲等医院的住院部和医技楼，市医疗中心；
（三）公路、铁路干线上的特大型桥梁、３００米以上的隧道及立交桥、大型火车站的候车楼，国际、国内主要航空干线上的航空站楼；
（四）市级以上的电力调度中心，单机容量３０万千瓦及以上或者规划容量１００万千瓦以上的火力发电厂、７５万千瓦及以上的水电厂、５０万伏及以上的变电站和输电大跨越塔；
（五）坚硬、中硬场地上８０米及以上或者中软、软弱场地上６０米及以上的高层建筑；市级以上（含市级）的各类救灾应急指挥机构用房。
二、可能发生严重次生灾害的建设工程
（一）核电站和核设施工程；
（二）大、中型化工企业大型基本建设项目的生产设施；
（三）贮油３万立方米以上、贮气１０万立方米及以上的设施和贮存易燃易爆、剧毒或强腐蚀物质的仓储设施；
（四）库容在３０００万立方米及以上的水库大坝。
三、国务院及其有关部门、省地震与省计划或者其他有关部门规定必须进行地震安全性评价的其他建设工程
（一）具有重大文物价值和纪念意义的建、构筑物；
（二）终局容量１０万及以上的程控电话端局、承担特殊重要任务的本地网汇接局和市话局、应急通讯用房、一级邮件处理中心；
（三）高速公路、地铁、二类以上机场、５０００吨及以上码头；
（四）市区大型供水、供气、供油、供热设施和主管干线工程；
（五）１２００座及以上的大型影剧院、礼堂、娱乐场所；５０００座及以上的体育馆（中心）和预计年销售额超一亿元的大型商厦；
（六）高６０米及以上的烟囱；
（七）日处理能力８００吨及以上的尾矿坝；
（八）日处理４万吨及以上的污水处理工程；
（九）６０米及以上的高坝、位于城区上游的１级挡水工程；
（十）防洪大堤坝。